مقدمة: قوة عبر الحدود لإعادة تشكيل التعدين السطحي

ولم تعد السياسة الدولية قائمة في غرف الاجتماعات في جنيف أو نيروبي أو نيويورك، وهي تسافر وتهبط في الهيئات التشريعية الوطنية، وتعيد صياغة القواعد المتعلقة بكيفية قيام البلدان بفتح الأرض أمام الفحم والنحاس والأرض النادرة، وأصبح التعدين في القطاع - إزالة طبقات التربة بأكملها للوصول إلى الرواسب الضحلة - يفسح المجال أمام هذه الدفعة التنظيمية العالمية، وتبحث الأمم التي تعمل مرة أخرى مع وضع معاهدات تبنّي أكثر صرامة فيما يتعلق بالتصنيع المنتجات.

فالتوتر حقيقي، إذ تحتاج الاقتصادات المعتمدة على الموارد، من جهة، إلى الإيرادات والوظائف وأمن الطاقة التي يوفرها التعدين في قطاع التعدين، ومن جهة أخرى، هناك شبكة متنامية من الاتفاقات الدولية - كثيرا ما تكون مدفوعة بعلوم المناخ، وأهداف التنوع البيولوجي، وقواعد حقوق الإنسان - تضغط الحكومات على الحد من الآثار الجانبية المدمرة للغاية للصناعة، ويكتسي فهم هذه الدينامية أهمية أساسية بالنسبة لصانعي السياسات، والمسؤولين التنفيذيين في مجال التعدين، والمدافعين عن البيئة، والمجتمعات التي تعيش بالقرب من الألغام المقترحة.

الهيكل العالمي للحكم من أجل التعدين

وليس هناك سلطة عالمية واحدة تصمم قانون التعدين، بل إن مجموعة من المعاهدات الملزمة، والمدونات الطوعية، ومعايير المؤسسات المالية تشكل مجتمعة ما هو مقبول في مجال التعدين السطحي، وتشمل الصكوك الأكثر تأثيرا ما يلي:

  • The Convention on Biological Diversity (CBD) ] - adopted in 1992 and now ratified by 196 countries, the CBD requires signatories to create national strategies for “sustainable use” of biological resources. For strip mining, this means conducting environmental impact assessments that account for ecosystem destruction and fragmentation, and implementing biodiversity compensates that are “like for like or better.”
  • (أ) اتفاقية ميناماتا بشأن الزئبق - التي دخلت حيز النفاذ في عام 2017، تستهدف هذه المعاهدة انبعاثات الزئبق وإطلاقاته، وفي التعدين في القطاع، يستخدم الزئبق أساساً في استرداد الذهب الحرفي، ولكن يظهر أيضاً في بحار الفحم، ويجب على الأطراف أن تتخلص تدريجياً من استخدام الزئبق كثيف، وأن تخفض الانبعاثات من محطات توليد الطاقة التي تعمل بالفحم، وأن تعالج المواقع الملوثة التي خلفها التعدين السابق.
  • The Paris Agreement] - While focused on climate change, the Paris Agreement drives domestic mining policy through each country’s Nationally Determined Contributions (NDCs) - Coal strip mining is the second-largest source of methane emissions after oil and gas. Countries facing pressure to meet NDC targets increasingly regulate coal mine methane capture, limit new thermal coal.
  • The Extractive Industries Transparency Initiative (EITI)] - A global standard for revenue transparency, EITI requires participating countries to disclose payments from mining companies and reconciliation them with government receipts. This impacts strip mining by reducing corruption in permit allocation and encouraging stricter enforcement of environmental rehabilitation bonds. Over 50 countries currently implement EITI.
  • OECD Due Diligence Guidance for Responsible Supply Chains] – originally designed for conflict minerals, the guidance now covers all minerals originating from conflict-affected and high-risk areas. It recommends that companies identify and mitigate risks of environmental harm, including from strip mining. although voluntary, many downstream buyers (electronics, automakers, batrs) require compliance, creating market manufactures.

ويعتمد كل صك من هذه الصكوك على مزيج من القانون الجاد (الالتزامات التعاهدية) والقانون غير الملزم (المقاييس الطوعية التي تصبح متطلبات فعلية من خلال عقود سلسلة الإمداد) كما أن الضمانات البيئية والاجتماعية للبنك الدولي ومعايير أداء المؤسسة المالية الدولية تزيد من تشديد المسامير باشتراط المقترضين استيفاء معايير صارمة قبل تمويل أي مشروع تعدين، بما في ذلك الألغام المزرية، بل إن البلدان التي تعتمد على التمويل الدولي لقوانين البنى التحتية أو مشاريع الطاقة العليا هي بلدانهم.

من المعاهدة العالمية إلى الحد الأدنى من الألغام المحلية

فالآلية التي تصل بها السياسة الدولية إلى لغم محلي من المذابح معقدة ولكنها قابلة للتعقب، وعادة ما تُنشئ معاهدة التزاما على كل دولة طرف " باتخاذ التدابير المناسبة " أو " اعتماد التشريعات " لتحقيق أهداف الاتفاقية، ثم تسنّى الهيئات التشريعية الوطنية أو تعدل القوانين - مثل قانون التنوع البيولوجي الذي يُلزم بتقييم الموئل لأي نشاط قد يؤثر تأثيرا كبيرا على النظم الإيكولوجية، وتصدر الوكالات التنظيمية مبادئ توجيهية وتضع حدوداً تسمح بها المحاكم.

وهذه السلسلة بعيدة عن الكفاءة الكاملة، إذ توجد ثغرات في التنفيذ في البلدان التي تعاني من ضعف المؤسسات أو الفساد أو من تضارب الأولويات الاقتصادية، ومع ذلك فإن اتجاه السفر لا يمكن مقاومته: فالسياسة الدولية تسحب التنظيم المحلي نحو معايير بيئية واجتماعية أعلى، وتتفاوت السرعة، ولكن لا يوجد بلد بمنأى عن التأثير.

الآثار المباشرة على ممارسات التعدين في القطاع المحلي

وعندما تُنقل السياسات الدولية إلى القانون الوطني، تُحدث آثارها على عمليات التعدين التعري بطرق ملموسة عديدة، وتفصل الفروع التالية أهم التغييرات التي يمكن مراعاتها عبر ولايات قضائية متعددة.

Stricter Environmental Approval Processes

فالالتزامات الدولية المتعلقة بالتنوع البيولوجي والمناخ تدفع البلدان إلى طلب تقييمات أكثر صرامة للآثار البيئية قبل إصدار تراخيص التعدين في القطاع العري، ويجب أن تقوم اتفاقات الاستثمار البيئية الحديثة بتقييم الآثار التراكمية - الأثر المشترك للألغام المتعددة وغيرها من الاستخدامات البرية على مستجمعات المياه أو مجمع الغابات، وليس كل لغم في عزلة فحسب، مما يزيد من حدته للموافقة على المشاريع، وعلى سبيل المثال، تحت تأثير أهداف اتفاقية التنوع البيولوجي، تحتاج عدة بلدان من أمريكا اللاتينية الآن إلى دراسات خط أساسية مفصلة عن الطلب والحيوانات.

وعلاوة على ذلك، فقد توسعت متطلبات المشاركة العامة، إذ أن الصكوك الدولية لحقوق الإنسان، بما فيها إعلان الأمم المتحدة بشأن حقوق الشعوب الأصلية، تتطلب موافقة حرة ومسبقة ومستنيرة عندما تؤثر أنشطة التعدين على أراضي الشعوب الأصلية، وتواجه التعدين في قطاع هذه الأراضي في كثير من الأحيان تحديات قانونية ما لم يتم الحصول على الموافقة المسبقة عن علم، وهذا يعني في الممارسة العملية فترات أطول، ومشاركة مجتمعية أكثر، وأحياناً استخدام حق النقض في المشاريع.

معايير التأهيل والإغلاق الإلزامية للمناجم

فالاتجاه العالمي نحو تنظيم " دورة الحياة المعدنية " يغذيه صكوك مثل المبادئ التوجيهية لمنظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي ومبادئ خط الاستواء التي تستخدمها المصارف الرئيسية، ويحتاج القائمون على التنظيم المحلي بصورة متزايدة إلى قيام متعهدي التعدين في القطاع الخالي من الخيوط بتقديم خطة تفصيلية لإغلاق الأراضي ووضع سندات مالية تساوي التكلفة الكاملة لإعادة التأهيل قبل قطع الأرض، وهذا يتناقض مع الأنظمة القديمة التي تحدد فيها السن دون التكاليف الفعلية، مما يجعل دافعي الضرائب يتحملون عبء استعادة المعاني التدريجية.

فعلى سبيل المثال، قامت الدولة الأسترالية لنيو ساوث ويلز، وهي منطقة تعدين كبرى لقطع الفحم، بتحديث إطارها التنظيمي بما يتفق مع التوقعات الدولية، مما يتطلب من المتعهدين تحقيق نتائج " الاستخدام النهائي للأراضي " - مثل الأراضي الزراعية المنتجة أو الموائل الحية البرية الصالحة - بدلا من مجرد تغطية الصخور بالعشب، كما أن اتجاهات مماثلة تظهر في حقول الفحم في الولايات المتحدة، حيث أدى قانون مراقبة واستخلاص المواد السطحية إلى زيادة الضغوط.

الانبعاثات ومراقبات الملوثات

وتشدِّد اتفاقية ميناماتا واتفاق باريس بشكل مباشر القيود المفروضة على الملوثات من التعدين التعري، إذ تفرض ضوابط الزئبق الآن عمليات تعدين الذهب في بلدان مثل إندونيسيا وبيرو وغانا للتخلص التدريجي من ملاغم الزئبق واعتماد بدائل جديدة أو كيميائية، ويجب أن تُركِّز الألغام المستخرجة من الفحم على نظم صيد الميثان والارتفاع بها، أو على الأقل تهوية الميثان وتدميره لتحقيق أهداف انبعاثات الكربون في البلدان النامية جزئياً.

كما أن معايير جودة الهواء للتراب القابل للتنفس (PM10 و PM2.5) من الإنفجار والطرق الهابل وإزالة الأحراق الزائدة تتلاقى مع المبادئ التوجيهية لمنظمة الصحة العالمية، التي تحفزها المعاهدات الدولية للصحة والبيئة، مما يدفع المشغلين إلى الاستثمار في عمليات القمع الرطب، والتمهد على الطرق، ورصد الجسيمات في الوقت الحقيقي، كما أن ضوابط تلوث المياه، لا سيما فيما يتعلق بالرشيات، والمعادن الثقيلة، واتفاقات العالمية بشأن تصريف الألغام الحمضية، قد أصبحت أكثر إشارة إلى برنامج الأمم المتحدة للبيئة.

سلسلة الإمدادات

وحتى عندما تكون القوانين المحلية ضعيفة، فإن الأسواق الدولية تُنفِّذ الامتثال من خلال العناية الواجبة في سلسلة الإمدادات، إذ أن المصافح الرئيسية والمصاهرات والمصنِّعين يشترطون أن تأتي مشترياتهم المعدنية من مصادر لا تسهم في تدهور البيئة أو انتهاكات حقوق الإنسان أو النزاع، وأن تُوجد الفحم المستمد من المناطق التي تعاني من ضعف سجلات إعادة التأهيل نفسها مُغلقة على الأسواق الأوروبية واليابانية، وأن تُنتج عن ذلك أنظمة حافزة على إنتاج شبكة " فولكسواغين " .

ومن الأمثلة الملموسة على ذلك أن لائحة الاتحاد الأوروبي المتعلقة بالمعادن في حالات النزاع (الناجعة 2021) تتطلب من مستوردي القصدير والتنتالوم والتنغستن والذهب أن يتوخوا العناية الواجبة في سلاسل الإمداد بهم، وفي حين أن هذه اللائحة لا تستهدف مباشرة التعدين في القطاع، فإنها ترفع الحاجز لجميع عمليات استخراج المعادن، بما في ذلك التعدين السطحي، وذلك بطلب الشفافية في المدفوعات، والمخاطر البيئية، والمشاركة المجتمعية، وتبرز متطلبات مماثلة في قانون الولايات المتحدة من خلال قانون المقاولين المقترح.

التعديلات الاقتصادية والتكنولوجية في قطاع التعدين

فالسياسات الدولية لا تشدِّد القواعد فحسب، بل إنها تعيد أيضاً تشكيل الحسابات الاقتصادية للتعدين التعري وتحفز الابتكار التكنولوجي، وترتفع تكاليف الامتثال، ولكنها تتيح فرصاً لتحقيق الكفاءة والوصول إلى أسواق الأقساط.

الاستثمار في التكنولوجيات الأنظف

ولتلبية الحدود القصوى للتلوث ومتطلبات الإغلاق، تستثمر شركات التعدين في قطاع التعري في تكنولوجيات كانت تعتبر ذات مرة اختيارية أو تجريبية، كما أن التعبئة الجافة للخلفيات، حيث تخزن النفايات المزروعة ككعكة مستقرة بدلا من البركة الرطبة، تقلل من خطر الفشل السدودي وتلوث المياه - وهي ممارسة مأذون بها الآن في عدة ولايات قضائية باتباع مبادئ توجيهية دولية من جانب المجلس الدولي بشأن أسعار التراب والمعادل.

التحولات في العمالة والاقتصادات المحلية

وكثيرا ما تقلل المعايير البيئية المعقدة من عدد مشاريع التعدين الجديدة في القطاع، ولا سيما في مجال الفحم الحراري، الذي تتأثر به السياسات المناخية، مما قد يؤدي إلى فقدان فرص العمل في المدن التعدينية وزيادة الضغط على التنويع الاقتصادي، غير أن السياسات الدولية تخلق أيضا وظائف جديدة في مجال الرصد البيئي، والتخطيط لإغلاق المناجم، وتكنولوجيا الإصلاح، ويؤثر انتقال الطاقة النظيفة، الذي يحفزه اتفاق باريس، على الطلب على بعض المعادن التي كثيرا ما تستخرج من التعدين في القطاع.

تحديات الإنفاذ والتوترات السيادية

إن تأثير السياسة الدولية على التعدين المحلي للتعريات ليس بدون احتكاك، فبعض البلدان تقاوم ما تراه تدخلا جديدا في الاستعمار، بحجة أن المعايير البيئية المصممة في العواصم الغنية تتجاهل الحقائق المحلية والاحتياجات الإنمائية، وكثيرا ما يعتمد إنفاذ المعايير الدولية على ضغط المجتمع المدني، وعلى مخاطر سمعة الشركات، والتهديد بالجزاءات أو الحواجز التجارية - كلها مطبقة بشكل غير متكافئ، وفي الأماكن التي يكون فيها استقلال القضاء ضعيفا أو متوطن الفساد، قد تظل المعاهدات قائمة على ورق.

ومع ذلك، فإن الاتجاه نحو مواءمة المعايير مستمر، مدفوعاً بقدر ما هو مدفوع بالديناميات السوقية، كما هو الحال بالنسبة للالتزام الحكومي، إذ يرى المستهلكون والمستثمرون بشكل متزايد أن الأداء البيئي والاجتماعي الضعيف مسؤولية، وبالتالي فإن البلدان التي لا توقع على جميع الاتفاقيات تجد صناعاتها في مجال التعدين القطاعي مضطرة إلى اعتماد أفضل الممارسات للوصول إلى رأس المال والتأمين والعملاء في السوق العالمية.

المستقبل: حيث تأخذ السياسة الدولية التعدين في قطاع التعدين

وفي المستقبل، ستزيد عدة تطورات ناشئة في مجال السياسات الدولية من إعادة تشكيل التعدين المحلي للتعريات:

  • Global Plastics Treaty] - Currently under negotiation, this treaty could affect strip mining of oil feedstocks (oil Sands, coal for plastic) by targeting upstream extraction. Early drafts include provisions to reduce primary plastic production, which would reduce demand for strip-mined coal and oil Sands.
  • EU Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM)] - وهذا سيفرض سعراً للكربون على السلع المستوردة، بما في ذلك الفحم والمعادن، استناداً إلى انبعاثاتها المزروعة، وستواجه الألغام التي تحتوي على كميات كبيرة من الميثان أو الديزل تكاليف إضافية ما لم تعتمد تكنولوجيات منخفضة الكربون، مما يحفز مباشرة الجهات التنظيمية المحلية على طلب خفض الانبعاثات لحماية القدرة التنافسية للصادرات.
  • Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework] - الذي اعتمد في الدورة الخامسة عشرة لمؤتمر الأطراف في عام 2022، يحدد أهدافا لحماية 30 في المائة من الأراضي والمياه بحلول عام 2030، وسيحتاج الأمر إلى توسيع المناطق المحمية، التي يمكن أن تقيد الأماكن المسموح بها للتعدين بالتعرية، كما يدعو الإطار إلى الحد من التلوث من التعدين وإزالة الإعانات الضارة بالتنوع البيولوجي.
  • Critical Minerals Policy Race] – The U.S. Inflation Reduction Act, the EU Critical Raw Materials Act, and similar legislation in Australia and Canada create incentives for domestic strip mining of battery minerals while mandating environmental and labor standards. International policy is thus both promoting certain strip mining and regulating it more strictly.

الاستنتاج: وجود ترابط غير قابل للطي

فالأدلة واضحة: فالسياسات الدولية لم تعد تمثل بعداً في مجال التعدين المحلي للجرد، وهي متأصلة في كل مرحلة من مراحل دورة حياة الألغام، بدءاً من الاستكشاف وحتى الإغلاق، وتخلق المعاهدات المتعلقة بالتنوع البيولوجي والزئبق والمناخ، إلى جانب معايير التجارة والشفافية، مقياساً متزايداً للتوقعات التي يجب على الحكومات الوطنية أن تلبيها، وفي حين أن الثغرات القائمة في التنفيذ والسيادة لا تزال قائمة، فإن الاتجاه نحو التعدين الأكثر مسؤولية لا يمكن قياسه.

For further reading, see the Convention on Biological Diversity], the Minamata Convention on Mercury, the ]Extractive Industries Transparency Initiative, and the