Table of Contents
استعراض عام لقوانين وأنظمة التعدين
وتشكل أنشطة التعدين العمود الفقري للاقتصادات الصناعية الحديثة عن طريق توفير المواد الخام للبناء والإلكترونيات والطاقة والتصنيع، غير أن استخراج الموارد المعدنية ينطوي على مخاطر كبيرة في مجالات البيئة، والاجتماعية، والسلامة تتطلب إطارا قانونيا وتنظيميا قويا، وقد سنت الحكومات في جميع أنحاء العالم مشاريع قوانين شاملة لتنظيم كل مرحلة من مراحل التعدين، من الاستكشاف عن طريق الإغلاق، وتسعى هذه الأنظمة إلى تحقيق التوازن بين الفوائد الاقتصادية وحماية النظم الإيكولوجية، وسلامة العمال، وحقوق المجتمعات المحلية.
ويسير الإطار القانوني عادة على المستويات الوطنية والإقليمية والمحلية، حيث تتطرق قوانين محددة إلى مختلف جوانب دورة حياة التعدين، وفي العديد من الولايات القضائية، تشكل قوانين التعدين جزءا من مدونة أوسع للموارد الطبيعية تنظم أيضا النفط والغاز والحراجة، ومن السمات الرئيسية للتنظيم الحديث للتعدين التحول نحو نهج متكاملة تراعي المعايير البيئية والاجتماعية ومعايير الحكم، ويعكس هذا التطور الاعتراف المتزايد بأن التعدين يجب أن يُنفذ على نحو مسؤول للحفاظ على الرخص الاجتماعية.
العناصر الرئيسية لنظام التعدين
وفي حين تختلف الأحكام المحددة حسب البلد، فإن معظم الأطر التنظيمية للتعدين تشمل عدة عناصر أساسية تشكل العمود الفقري القانوني للصناعة، وهذه العناصر تكفل المضي في عمليات التعدين بطريقة منظمة وخاضعة للمساءلة.
التراخيص والتصريحات
وعملية الترخيص هي الخطوة الأولى في تحديد الرقابة القانونية على الحقوق المعدنية، ويجب على الشركات أن تضمن تراخيص الاستكشاف التي تمنح الحق في البحث عن المعادن، تليها تراخيص استخراج المعادن، وعمليات التخليص البيئي، والرخص التشغيلية، وفي كثير من البلدان، يكون منح رخصة تعدين مشروطاً بالشركة التي تثبت القدرة التقنية، والملاءة المالية، وخطة للإدارة البيئية، وتكون للمرخَّصات عادة شروط ثابتة وتخضع لشروط تجديد.
Environmental Protection and Impact Assessment
فاللوائح البيئية هي من أهم عناصر قانون التعدين، وقبل أن يبدأ أي عملية استخراج هامة، يجب على الشركات أن تجري تقييما شاملا للأثر البيئي، يقيّم الآثار المحتملة على الهواء والمياه والتربة والتنوع البيولوجي والمجتمعات المحلية، وتخضع عملية تقييم الأثر البيئي عادة لتعليق عام واستعراض مستقل، واستنادا إلى النتائج، يمكن للمنظمين أن يفرضوا تدابير التخفيف، وبروتوكولات الرصد، وسندات الأداء لضمان استرداد الضجيج.
معايير الصحة والسلامة
ويعد التعدين أحد أكثر الصناعات خطورة، حيث تنطوي على مخاطر تشمل انهيار الألغام، والتفجيرات، والتعرض للغازات السامة، وأمراض الرئة التي تسببها الغبار، وحوادث الأجهزة الثقيلة، ومن ثم تضع الأطر التنظيمية معايير صارمة للصحة والسلامة يجب على مشغلي الألغام اتباعها، وتشمل متطلبات التهوية، ومراقبة الأرض، وخطط الاستجابة لحالات الطوارئ، والتدريب، ومعدات الحماية الشخصية، وعمليات التفتيش المنتظمة، وهناك قوانين أو أنظمة محددة بشأن سلامة الألغام تُدار من قبل الوكالات المتفانية،
الاستصلاح والغلق
وتحتاج قوانين التعدين بشكل متزايد إلى الشركات أن تخطط للإغلاق والاستصلاح حتى قبل بدء العمليات، ويجب على المشغلين أن يقدموا خطة لإغلاق الألغام تحدد الخطوات اللازمة لإلغاء الهياكل الأساسية، وتثبيت نفايات النفايات، وإصلاح المناطق الملوثة، وإعادة العمل الإيكولوجي، كما أن آليات الضمان المالي، مثل السندات أو الصناديق الاستئمانية، تكفل توافر الأموال حتى لو تم إفلاس الشركة، وكثيرا ما تنطوي عملية الإغلاق على رصد طويل الأجل للتأكد من أن الظروف البيئية لا تزال مستقرة.
الأطر والاتفاقات الدولية
ولا توجد أنظمة للتعدين في عزلة، إذ تشكل الاتفاقات الدولية والمعايير الطوعية والمبادرات المتعددة الأطراف القوانين الوطنية وتوفر معايير للممارسات المسؤولة، وتعزز هذه الأطر الشفافية والاستدامة واحترام حقوق الإنسان في جميع أنحاء صناعة التعدين العالمية.
مبادرات الصناعة وأصحاب المصلحة المتعددين
ومن أبرز المبادرات الدولية مبادرة الشفافية في مجال الصناعات الاستخراجية التي تضع معايير للإفصاح عن مدفوعات شركات التعدين للحكومات، ومن خلال نشر بيانات الإيرادات، تساعد المنظمة على مكافحة الفساد وتسمح للمواطنين بمساءلة السلطات، ويجمع المجلس الدولي المعني بالتعدين والفلزات بين العديد من أكبر شركات التعدين في العالم على الالتزام بمبادئ التنمية المستدامة، بما في ذلك الإدارة البيئية، وإطار العمل الأخلاقي، والإدارة.
المعايير والاتفاقات الدولية
كما أن الاتفاقات البيئية المتعددة الأطراف تؤثر على تنظيم التعدين، إذ تتطلب اتفاقية التنوع البيولوجي من البلدان حماية النظم الإيكولوجية وإدماج اعتبارات التنوع البيولوجي في تخطيط استخدام الأراضي، وتستهدف اتفاقية ميناماتا بشأن الزئبق تخفيض استخدام الزئبق في تعدين الذهب على نطاق صغير، وهو مصدر رئيسي للتلوث، وقد وضعت المؤسسة المالية الدولية التابعة لمجموعة البنك الدولي معايير أداء بشأن الاستدامة البيئية والاجتماعية تنطبق على مشاريع التعدين التي تتلقى تمويلاً من لجنة التمويل الدولية، وتشمل هذه المعايير حقوق العمل، ومنع التلوث، والصحة المجتمعية.
وبالإضافة إلى هذه المبادرات، كثيرا ما تشمل لبنات التجارة الإقليمية والاتفاقات الثنائية أحكاما تتعلق بإدارة التعدين وحماية الاستثمار والتعاون البيئي، وتهدف رؤية التعدين الأفريقية، على سبيل المثال، إلى تحويل الثروة المعدنية للقارة إلى تنمية واسعة النطاق عن طريق تعزيز الشفافية، وتحقيق الكفاءة المحلية، والممارسات المستدامة، وبالمثل، شكل استعراض الصناعات الاستخراجية الذي أجراه البنك الدولي سياسات إقراض لمشاريع التعدين.
Environmental Impact Assessment and Permitting Process
وتشكل عملية تقييم الأثر البيئي حجر الزاوية في التنظيم الحديث للتعدين، وهي بمثابة تقييم علمي وآلية للمشاركة العامة، وتشمل هذه العملية نموذجية تحديد القضايا الرئيسية، وجمع البيانات الأساسية، والتنبؤ بالآثار، ووضع تدابير التخفيف، وخطة إدارية، وكثيرا ما تستغرق العملية سنة أو ثلاث سنوات، وتشمل جولات متعددة من الاستعراض من جانب الوكالات البيئية والخبراء والجمهور، وفي العديد من الولايات، يجب الموافقة على تقييم الأثر البيئي قبل أي تصريح.
وتتيح جلسات الاستماع العلنية وفترات التعليق للمجتمعات المحلية المتضررة التعبير عن شواغلها، مما قد يؤدي إلى إدخال تعديلات على تصميم المشاريع، فعلى سبيل المثال، قد تؤدي الشواغل المتعلقة باستنفاد المياه إلى رصد أكثر صرامة لطبقات المياه الجوفية أو ترتيبات بديلة لتوريد المياه، وكثيرا ما تكون للمجتمعات المحلية الأصلية حقوق إضافية بموجب القانون المحلي أو الاتفاقيات الدولية مثل اتفاقية منظمة العمل الدولية رقم 169 بشأن الموافقة الحرة والمسبقة والمستنيرة، ويجب أن تعالج عملية تقييم الأثر التراكمي، مما يعني أن الآثار المشتركة لعمليات التعدين المتعددة وغيرها من التطورات التي تكتسب طابعا متزايدا في المنطقة.
وبعد الموافقة على اتفاق الاستثمار البيئي، يمضي العمل في عملية السماح، وقد يشمل ذلك تصاريح منفصلة لاستخدام المياه، وإدارة النفايات، وتخزين المتفجرات، والانبعاثات الجوية، والتشييد، ويجب على المشغل أن يثبت أن لديه القدرة التقنية والمالية على الامتثال لجميع الشروط، وكثيرا ما تتضمن هذه القيود جدولا زمنيا للعمليات، والحدود التشغيلية، والتزامات الإبلاغ، ويمكن أن يؤدي عدم الامتثال إلى غرامات أو تعليق أو إلغاء الترخيص، ويسود الاتجاه نحو التكامل، حيث تتطلب جميع مراحل التخطيط البيئي.
القواعد الاجتماعية وقواعد المشاركة المجتمعية
وقد أخذت أنظمة التعدين تدمج على نحو متزايد المتطلبات الاجتماعية لمعالجة الآثار على المجتمعات المحلية، حيث أن الأطر القانونية تخول الآن التشاور مع المجتمعات المحلية، واتفاقات تقاسم المنافع، وآليات التظلم، وفي كثير من البلدان، تكون شركات التعدين ملزمة قانونا بالتفاوض بشأن اتفاق تنمية المجتمعات المحلية مع السكان المتضررين قبل بدء العمليات، وتحدد هذه الاتفاقات المساهمات في الهياكل الأساسية، والعمالة، والخدمات الصحية، والتعليم، وتقاسم الإيرادات، وكثيرا ما تستعرض الوكالات التنظيمية برامج التنمية المجتمعية لضمان استيفاء المعايير الدنيا للإنصاف والشفافية.
وتحظى حقوق الشعوب الأصلية بحماية خاصة في عدة نظم قانونية وطنية، ويقتضي مبدأ الموافقة الحرة والمسبقة والمستنيرة أن تكون مجتمعات الشعوب الأصلية على علم تام بمشاريع التعدين المقترحة وأن يكون لها الحق في الموافقة أو عدم الموافقة عليها.() وتدرج هذه الفئة في العديد من مدونات التعدين الوطنية، وهي شرط من شروط المشاريع التي تمولها المؤسسات الدولية مثل لجنة مصائد الأسماك في المحيط الهندي.() ويجب على الشركات أن تشرك مجموعات الشعوب الأصلية بحسن نية، وتحترم عمليات صنع القرار التقليدية، وتتجنب التنمية.
وعلاوة على ذلك، فإن اللوائح التنظيمية تتطلب بصورة متزايدة من الشركات تنفيذ خطط عمل لإعادة التوطين إذا كانت المجتمعات المحلية مشردة بدنيا أو اقتصاديا، ويجب أن توفر هذه الخطط تعويضات، ومسكنا بديلا، واستعادة سبل كسب الرزق، والدعم المستمر، وكثيرا ما ترصد الحكومات التنفيذ من خلال عمليات مراجعة منتظمة، وتكمل الترخيص الاجتماعي بالعمل، وإن لم يكن شرطا قانونيا، التنظيم الرسمي، ويرجح أن تدعم المجتمعات المحلية التي تشعر بالاستشارة الحقيقية أنشطة التعدين، مما يقلل من حالات التأخير في النزاعات والمشاريع.
التحديات في مجال الإنفاذ التنظيمي
وعلى الرغم من وجود قوانين شاملة، يظل الإنفاذ تحديا مستمرا في العديد من ولايات التعدين، ويمكن أن تنشأ ثغرات تنظيمية بسبب عدم كفاية القدرات المؤسسية أو الفساد أو التدخل السياسي، وفي بعض المناطق، يفتقر منظمو التعدين إلى الموظفين أو التمويل أو الخبرة التقنية اللازمة لتفتيش العمليات بشكل متواتر أو شامل، وهذا ينطبق بصفة خاصة على المناطق النائية أو المتردية التي قد تكون العمليات فيها خارج نطاق نظر السلطات، ويمكن للفساد أن يقوض عملية الترخيص، مع عدم التقيد بالتصاريح الصادرة دون فحص مناسب أو مع ظروف أخرى.
ومن التحديات الهامة تنظيم التعدين الحرفي والصغير النطاق الذي كثيراً ما يعمل بصورة غير رسمية أو غير قانونية، وتوظف الإدارة ملايين الناس في البلدان النامية، لكنها تستخدم في كثير من الأحيان مواد كيميائية خطرة مثل الزئبق، ولديها سجلات أمان ضعيفة، وتكافح الحكومات من أجل إدخال الإدارة السليمة بيئياً في الاقتصاد الرسمي مع حماية عمال المناجم والبيئة، وتشمل بعض الاستجابات التنظيمية إنشاء نظم مبسطة للترخيص، وخدمات الإرشاد التعاونية، وبرامج بديلة لكسب الرزق.
وثمة عقبة أخرى في مجال الإنفاذ تتمثل في الأفق الطويل الأجل لمشاريع التعدين، إذ يتطلب رصد الامتثال على مدى عقود، بما في ذلك خلال مرحلة ما بعد الإغلاق، التزاما مستمرا من الوكالات التي قد تشهد تخفيضات في معدلات الدوران أو الميزانية، كما أن المراقبة الجوية، والرصد بواسطة السواتل، والإبلاغ المجتمعي أدوات ناشئة لتحسين الرقابة، كما أن نظم المسؤولية القانونية، مثل المسؤولية الصارمة عن التلوث، توفر أيضا حوافز للامتثال، وتساعد المبادرات الدولية مثل مبادرة تكنولوجيا المعلومات والاتصالات في جعل التدفقات المالية غير مشروعة.
الاتجاهات التنظيمية المتطورة
وما زالت المشهد التنظيمي للتعدين يتطور استجابة للضغوط والابتكارات العالمية، ومن الاتجاهات الرئيسية إدماج اعتبارات تغير المناخ في قانون التعدين، وتطالب الحكومات الشركات بقياس وخفض انبعاثات غازات الدفيئة، واعتماد مصادر الطاقة المتجددة، وإدارة مخاطر الظواهر الجوية البالغة الشدة، وقد أدخلت عدة ولايات حدوداً لتسعير الكربون أو الانبعاثات تنطبق على عمليات التعدين، وبالإضافة إلى ذلك، فإن الأنظمة المتعلقة بسلامة الخيوط قد زادت بعد حدوث إخفاقات في البرامج الدولية.
كما أن مفهوم الاقتصاد الدائري يؤثر أيضا على أنظمة التعدين، إذ تشجع القوانين الآن إعادة تدوير المعادن واستخدام نفايات التعدين كموارد ثانوية وتصميم لاسترداد نهاية العمر، ويمكن قريبا تطبيق مخططات مسؤولية المنتجين الموسعة على شركات التعدين في مسارات النفايات فيها، فالتكنولوجيا، مثل التشغيل الآلي والتواؤم الرقمي والرصد عن بعد، تتيح الامتثال الدقيق والإبلاغ عن الوقت الحقيقي.
وما زالت التوقعات الاجتماعية والإدارية آخذة في الازدياد، إذ تتطلب الأنظمة الآن مزيدا من الشفافية في الملكية النافعة لشركات التعدين لمنع التدفقات المالية غير المشروعة، ويبرز التنوع ومتطلبات الإدماج للمجالس والإدارة في بعض البلدان، وتصلح أهداف الأمم المتحدة للتنمية المستدامة كإطار توجيهي، حيث تُشير قوانين التعدين بصورة متزايدة إلى أهداف التنمية المستدامة، وأخيرا، فإن الاتجاه نحو اليقظة الواجبة الإلزامية لحقوق الإنسان يعني أن الشركات يجب أن تقيِّم وتعالج الآثار السلبية في جميع مراحل بيعها.
خاتمة
فالإطار القانوني والتنظيمي الذي يحكم أنشطة التعدين نظام معقد ودينامي يجب أن يوازن بين التنمية الاقتصادية وحماية البيئة وسلامة العمال ورفاه المجتمع المحلي، إذ أن التنظيم الفعال لا يتطلب قوانين جيدة الصياغة فحسب، بل يتطلب أيضا إنفاذا قويا وشفافية ومشاركة أصحاب المصلحة، كما أن الأطر الدولية مثل مبادرة الشفافية في مجال الصناعات الاستخراجية، ومبادئ اللجنة الدولية المعنية بإدارة المواد الكيميائية، ومعايير لجنة مصائد الأسماك الدولية، توفر إرشادات قيمة وتساعد على إيجاد مجال للانتفاع بمجالات عبر الحدود.