ثورة الطاقة وآلية تنظيمها

وقد شهد المشهد العالمي للطاقة تحولا عميقا على مدى العقدين الماضيين، ويعزى ذلك إلى حد كبير إلى أوجه التقدم في الحفر الأفقي والكسر الهيدروليكي، حيث أن هذه التكنولوجيات قد فتحت احتياطيات كبيرة من النفط والغاز الطبيعي من تشكيلات الشلالات وتكوينات الصخور الضيقة، وإعادة تشكيل أسواق الطاقة، وتغيير الديناميات الجغرافية السياسية، وقد شهدت الولايات المتحدة، على سبيل المثال، إنتاجها المحلي للنفط أكثر من الضعف منذ عام 2008، مما أدى إلى تحويل مركزها من صافي الصادرات إلى زيادة كبيرة.

إن تنمية الموارد غير التقليدية تمثل تحدياً فريداً في السياسة العامة، لأنه يوفر هذه الفوائد الاقتصادية الهامة في الوقت نفسه، ويدخل المخاطر البيئية المتميزة عن استخراج النفط والغاز التقليديين، والخصائص ذاتها التي تجعل هذه الموارد متاحة - الكسور الهيدروليكي العالي الحجم، والشبكة الكثيفة من آبار الآبار، وحركة النقل بالشاحنات، وإدارة المياه المنتجة - تُعدّ اللغز التنظيمي الذي لم تُصمّم فيه الأطر التقليدية على نحو ملائم لحلّ هياكل الإدارة الجيدة.

فالأهداف عالية بشكل استثنائي، فالتنمية غير التقليدية تدعم في الجانب الاقتصادي مئات الآلاف من الوظائف وتولد بلايين من الإيرادات الضريبية وتسهم في استقلال الطاقة، ومن الناحية البيئية، يمكن أن تلوث العمليات التي تدار إدارة سيئة طبقات المياه الجوفية، وتتسبب في حدوث أحداث زلزالية من خلال حقن المياه المستعملة، وتوليد مركبات عضوية متقلبة، وموائل مائية مجزأة، والتحدي يكمن في عدم اختيار هذه النتائج التنظيمية بل في تصميمها.

The Dual mandate: Economic Growth and Environmental Stewardship

ويجب أن يكون التنظيم الفعال في هذا المجال بمثابة معلمين في آن واحد: يجب أن يهيئ الظروف التي يمكن أن تسير فيها تنمية الموارد بكفاءة وربحية، ويجب أن يضع حدودا قابلة للتنفيذ تحمي صحة الإنسان والبيئة، وهذه الأهداف ليست متناقضة في جوهرها، ولكنها تتطلب تصميما مؤسسيا مدروسا وتعديلا مستمرا مع تطور الفهم العلمي ومع تحسن الممارسات الصناعية.

وقد شهدت المناطق التي احتضنت التنمية الشلطية تحسينات قابلة للقياس في العمالة، والنشاط التجاري المحلي، والإيرادات الحكومية، كما أن منطقة مارسيلوس شايل في بنسلفانيا وغرب فرجينيا، وحوض بيرميان في تكساس ونيو مكسيكو، وكلها عوامل أدت إلى انخفاض أسعار الطاقة الكهربائية، كما أن المجتمعات المحلية شهدت زيادة في الطلب على خدمات الإسكان، وازدياد أسعار الغازات.

غير أن هذه المكاسب الاقتصادية لا يمكن أن تستمر دون الإدارة البيئية السليمة، بل إن كانت نادرة، فإنها يمكن أن تدمر المجتمعات المحلية وتخلق خصوم تتجاوز كثيرا الفوائد الاقتصادية للآبار الفردية، ويرتبط تدهور نوعية الهواء في المناطق المنتجة بزيادة الروثة وغيرها من الظروف التنفسية، وتضع التكاليف على نظم الرعاية الصحية وتخفض نوعية الحياة، وتتسبب في حدوث الزلازل، رغم أن ذلك نادر وصغير، في خلق إطار تنظيمي للسيارات العامة، ويمكن أن تلحق الضرر بالبنية.

العناصر الأساسية لإطار تنظيمي روب

ويتطلب بناء إطار تنظيمي يمكن أن يوازن بين هذه المطالب المتنافسة بالفعل اهتماما بالعديد من العناصر الأساسية، ويجب أن تعمل هذه المكونات معا كنظام متكامل، وليس كمتطلبات منعزلة يمكن للمشغلين أن يتنقلوا حولها.

التقييم الشامل للأثر البيئي

فتقدير الأثر البيئي هو بمثابة البواب في نهاية المطاف في أي نظام تنظيمي مصمم تصميما جيدا، وقبل أن يتمكن المشغلون من الحصول على تصاريح للتنمية الجديدة، يجب عليهم تقديم تحليلات مفصلة توصف الظروف البيئية الأساسية، وتتوقع الآثار المحتملة، وتحدد تدابير التخفيف، ولكي يتسنى للتنمية غير التقليدية، يجب أن تعالج هذه التقييمات مجموعة أوسع من المخاطر من المشاريع التقليدية، بما في ذلك مناطق حماية المياه الجوفية، وخطط إدارة المياه السطحية، وقوائم جرد الانبعاثات الجوية، ودراسات الأثر على حركة المرور.

(ج) إن الولايات القضائية الرائدة قد انتقلت إلى مرحلة تتطلب عينات خط الأساس الخاص بالمياه الجوفية المحددة في الموقع ] قبل بدء الحفر، ووضع خط أساس لما قبل التنمية يمكن قياسه من أي تلوث في المستقبل، وهذه الممارسة تحمي كلا المشغلين والمجتمعات المحلية من خلال إيجاد أدلة واضحة على وجود ظروف قائمة لنوعية المياه.() وتشترط بعض الولايات والمقاطعات أيضاً على المشغلين تقديم تقارير كشف بيانات [FLT:]

التشييد والمعايير التشغيلية

وبالإضافة إلى التقييم الأولي، يجب أن تضع الأطر التنظيمية معايير واضحة وقابلة للتنفيذ للبناء الجيد والتشغيل والتخلي في نهاية المطاف، وسلامة البئر هي أهم حاجز وقائي واحد بين عملية كسر موارد المياه الجوفية، وتستلزم الأنظمة عادة طبقات متعددة من غلاف الفولاذ والإسمنت، واختبار الضغط للتحقق من النزاهة، والرصد المستمر أثناء عمليات كسر، ويجب أن تكون المعايير محددة بما يكفي لكي تكون قابلة للمراجعة، مع السماح للمشغلين بتجديد في المواد والأساليب.

وتمتد المعايير التشغيلية إلى إدارة المياه ، التي ظهرت باعتبارها أحد أهم المجالات التنظيمية، وتحتاج الآبار غير التقليدية إلى ملايين من غالونات المياه في كل مرحلة من مراحل الكسور، وتضع المطالب على إمدادات المياه المحلية التي يجب أن تكون متوازنة مع احتياجات المستعملين الآخرين، وتعالج الأنظمة عادة تصاريح مصادر المياه، وتورد التدفقات، وتنتج متطلبات تخزين المياه، وتزيد سلامة النقل لشاحنات المياه، وتخفض إلى أقصى حد ممكن من حيث تُ التخلص من النفايات.

الرصد والإنفاذ والشفافية

وحتى أكثر الأنظمة الكتابية دقة غير فعالة دون رصد وإنفاذ قويين، وهذا يتطلب وجود عدد كاف من موظفي الوكالات، وميزانيات كافية للتفتيش، وسلطات إنفاذ واضحة، وعقوبات ذات معنى لعدم الامتثال، وقد كافح العديد من الدول المنتجة مواكبة التوسع السريع في التنمية غير التقليدية، مما يؤدي إلى تراكم في استعراضات الترخيص وتواتر التفتيش التي تكون منخفضة جداً لتوفير التحقق الفعال من الردع، ويجب أن تتضمن الأطر التنظيمية أحكاماً بشأن [الأطراف المتعهدة: صفر]

(ب) أن تعمل الشفافية على أداء مهام متعددة في نظام تنظيمي، ويتيح للمجتمعات المحلية فهم الأنشطة التي تقع بالقرب منها، ويتيح للباحثين المستقلين تحليل البيانات البيئية، وينشئ المساءلة لكل من المنظمين والمشغلين، وينبغي الاحتفاظ بالسجلات العامة لتصاريح جيدة، والإفصاح عن المواد الكيميائية، وتقارير التفتيش، وإجراءات الإنفاذ في أشكال يسهل الوصول إليها، وقد نفذت بعض الولايات القضائية شبكات رصد الانبعاثات في أوقات الفراغ([1]).

التحديات التنظيمية الملاحية عبر الولاية القضائية

ولا يحدث إدارة تنمية الموارد غير التقليدية في فراغ، بل يجري في إطار نظم اتحادية معقدة توزع فيها السلطة على الحكومات الوطنية أو الولايات أو المقاطعات، والحكومات المحلية، مما يخلق فرصاً لنهج مصممة ومخاطر الثغرات أو النزاعات التنظيمية.

التنسيق الاتحادي والتنسيق بين الدول

وفي الولايات المتحدة، كانت السلطة التنظيمية الرئيسية على تطوير النفط والغاز قائمة تقليديا على حكومات الولايات، في حين تحتفظ الحكومة الاتحادية بالسلطة على بعض الأنشطة من خلال قوانين مثل قانون المياه النظيفة، وقانون المياه الصالحة للشرب، وقانون الهواء النقي، وقد أدى هذا التقسيم للمسؤولية إلى مجموعة من النهج التنظيمية في جميع الولايات، حيث تحتفظ بعض الولايات بمتطلبات صارمة، وتعتمد جهات أخرى أنظمة أكثر جسامة، وقد أرجأت الحكومة الاتحادية تاريخياً تطبيق قواعد الدولة.

وقد اعتمدت بلدان أخرى نماذج مختلفة للإدارة - تسند كندا المسؤولية الرئيسية إلى حكومات المقاطعات، مع الإشراف الاتحادي على الأنشطة المتعلقة بالأراضي الاتحادية والآثار البيئية العابرة للحدود، وقد اتخذ الاتحاد الأوروبي نهجا أكثر مركزية من خلال توجيهات تحدد المعايير الدنيا لتقييم الأثر البيئي وحماية المياه والكشف عن المواد الكيميائية، مع قيام الدول الأعضاء بتنفيذ تلك المعايير من خلال التشريعات الوطنية، ولكل نموذج مزايا وعيوب، ولكن كل نموذج يواجه التحدي المتمثل في ضمان الحماية المستمرة دون فرض اختلافات جغرافية تفشل في جميع المتطلبات.

دور الحكومة المحلية والمشاركة المجتمعية

وقد أكدت الحكومات المحلية سلطتها على التنمية غير التقليدية من خلال قوانين الحدائق واتفاقات استخدام الطرق والأنظمة الصحية، وفي ولاية نيويورك، أدت المهاجرات المحلية والحظر الدائم للكسر الهيدروليكي دورا حاسما في قرار الدولة النهائي بحظر هذه الممارسة، وشهد كولورادو تقاضيا واسعا على سلطة الحكومات المحلية لتنظيم عمليات النفط والغاز داخل حدودها، مع قيام المحاكم عموما بدعم أنشطة الولايات المباشرة.

وتتجاوز المشاركة المجتمعية الفعالة فترات التعليق العام الرسمي، وتشمل الأطر التنظيمية الرائدة في وقت مبكر ومستمر مشاورات أصحاب المصلحة ]، حيث يتعين على المشغلين إخطار المقيمين القريبين قبل بدء أنشطة الحفر والكسر، وقد أنشأت بعض الولايات القضائية لجان اتصال مجتمعية تجتمع بانتظام لمعالجة الشواغل وتبادل المعلومات بشأن العمليات الجارية، وتحتاج مجتمعات الشعوب الأصلية التي لها حقوق في المعاهدات أو مطالبات الأراضي التقليدية إلى اهتمام خاص، وتصبح موافقتها على ذلك عمليات حرة ومسبقة.

التكنولوجيا والابتكار والتنظيم الإيجابي

وتسارع وتيرة التغيير التكنولوجي في تنمية الموارد غير التقليدية يخلق هدفا متحركا للتنظيم، وقد تم تجاوز التصميمات الجيدة التي كانت قياسية منذ عقد من الزمن عن طريق فترات أفقية أطول، ومراحل أكثر كسورا، ومواد محسنة، وقد حققت تكنولوجيات مراقبة الانبعاثات تقدما كبيرا، مع إجراء تخفيضات في معدلات تسرب الميثان من خلال تحسين المعدات والممارسات التشغيلية، كما أن تكنولوجيات إعادة تدوير المياه قد قللت من الطلب على المياه العذبة وحجم التخلص منها.

النهج الإدارية التكيفية

وتتيح الإدارة التصحيحية نهجاً منظماً لتنظيمه في ظل عدم اليقين، وبموجب هذا النموذج، تصمم اللوائح كتجربة مع مؤشرات أداء قابلة للقياس، ودورات استعراض منتظمة، وآليات لتعديل الاحتياجات استناداً إلى معلومات جديدة، فعلى سبيل المثال، يمكن أن ينشئ منظماً ]maximum for allowable methane emission rates بدلاً من وضع ضوابط على تكنولوجيات محددة للمراقبة، ثم تشد تلك الحدود الزمنية.

وقد نفذت بعض الولايات القضائية معايير قائمة على الأداء تحدد أهدافاً للنتائج مع منح الجهات الفاعلة المرونة في كيفية تحقيقها، وقد يتطلب معيار أداء لحماية المياه الجوفية عدم انتقال سوائل أو سوائل التكوين إلى طبقات مياه جوفية محمية، يتم التحقق منها عن طريق الرصد، بدلاً من وضع أساليب محددة للبناء الجيد، وهذا النهج يمكن أن يدفع الابتكارات المطلوبة إلى تحقيق نتائج أكثر كفاءة من خلال السماح للمشغلين بتطوير ونشر تكنولوجيات جديدة.

الهياكل المحفزة وآليات السوق

وكثيراً ما تستكمل اللوائح التقليدية للقيادة والمراقبة بنُهج قائمة على الحوافز تتوافق مع المصالح الاقتصادية مع الأداء البيئي. سندات الأداء البيئي ] تشترط على المشغلين وضع ضمانات مالية يمكن استخدامها لإصلاح الضرر في حالة التخلي أو السماح بالفشل الكارثي، مما يخلق حافزاً اقتصادياً على التشغيل المسؤول.

ويمكن لآليات السوق مثل برامج الاتجار بالانبعاثات بالنسبة للميثان أن تحقق أهدافاً لتخفيض إجمالي بتكلفة أقل من معايير التكنولوجيا الموحدة، وذلك بالسماح للمشغلين الذين تقل تكاليف تخفيضهم ببيع الائتمانات لمن يتقاضون تكاليف أعلى، ولا يزال تنفيذ هذه البرامج محدوداً، ولكن نجاح الاتجار بالانبعاثات في قطاعات أخرى يوحي بإمكانية إمكانية التطبيق إذا أمكن التصدي لتحديات المتعلقة بالرصد والتحقق.

دراسات حالة في التصميم التنظيمي

ويُتيح بحث كيفية تناول مختلف الولايات القضائية لتنظيم تنمية الموارد غير التقليدية دروسا قيمة لصانعي السياسات الذين يصممون أطرا جديدة أو يصلحون الأطر القائمة.

تكساس: نموذج حوض بيرميان

وقد اتخذت تكساس نهجاً ملائماً للصناعة إلى حد كبير في مجال التنظيم، بالاعتماد على لجنة تكساس Railroad Commission of Texas] لإنفاذ القواعد المتعلقة بالتشييد الجيد وإدارة المياه والانبعاثات الجوية، وقد أكدت الدولة على التدابير الطوعية والمبادرات التي تقودها الصناعة لإدارة أحجام المياه المنتجة والحد من ضخ الغازات المرتبطة بذلك، وفي حين شهدت تكساس تطوراً سريعاً مع معايير كافية للبناء، فإن الشواغل المتعلقة بالسيطرة على المياه الجوفية ما زالت قائمة.

Colorado: Collaborative Rulemaking

(أ) أن تكون لدى (كولورادو) نهج أكثر إلزامية، وأن تنفذ بعض أكثر الأنظمة صرامة على مستوى الولايات المتحدة، وتحتاج الدولة إلى اختبارات المياه الجوفية الأساسية لجميع الآبار الجديدة، وتفرض حدود انبعاثات الميثان المعقدة من خلال اللائحة رقم 7، والولايات [FLT:

Pennsylvania: Managing the Marcellus Shale

تجربة (بنسلفانيا) في تطوير (مارسيلو شايل) توضح التحديات التي تواجه توسيع نطاق التنظيم بسرعة، قامت الدولة بإصلاح قوانينها المتعلقة بالنفط والغاز بشكل كبير في عام 2012 مع القانون 13 الذي زاد من رسوم الترخيص، وعززت معايير البناء، ووضعت قواعد موحدة للتقسيم على نطاق الولاية، وفرضت رسوماً على المشغلين، وزادت التعديلات اللاحقة متطلبات

الآفاق الدولية بشأن الأطر التنظيمية

وقد اقتربت البلدان الواقعة خارج أمريكا الشمالية من تنمية الموارد غير التقليدية بدرجات متفاوتة من الحماس والحذر التنظيمي، مما يعكس مختلف النظم السياسية، والثروات الجيولوجية، والمواقف العامة إزاء تنمية الطاقة.

النهج الأوروبي

وقد اتبع الاتحاد الأوروبي نهجا تحوطيا إزاء التنمية غير التقليدية، حيث فرضت عدة دول أعضاء فرض الوقف أو الحظر التام على الكسور الهيدروليكي، وحظرت فرنسا وبلغاريا على الكسور الهيدروليكي كليا، متذرعة بالشواغل البيئية، وسمحت ألمانيا والمملكة المتحدة بالاستكشاف المحدود والتنمية في ظل ظروف تنظيمية صارمة، بما في ذلك تقييمات الأثر البيئي الإلزامية ومعايير البناء المعززة.

المنتجون المستجدون

بلدان مثل الأرجنتين والصين والمكسيك في مراحل سابقة من التطور غير التقليدي ولديها فرص للتعلم من تجربة المناطق المنتجة، وقد اجتذب تشكيلة فاكا مورتا الأرجنتينية استثمارا دوليا كبيرا، وقد وضع البلد أطرا تنظيمية تستند إلى ممارسات الولايات المتحدة والمعايير البيئية الأوروبية، وحددت الصين تطوير الغازات الشائكة كأولوية استراتيجية، لكنها واجهت تحديات في تكييف الأطر التنظيمية المصممة للموارد التقليدية مع مختلف المتطلبات.

الاستنتاج: بناء نظم للإدارة المتكاملة

(ج) وضع أطر تنظيمية تحقق التوازن الفعال بين النمو الاقتصادي وحماية البيئة في تنمية الموارد غير التقليدية ليس عملية تصميم لمرة واحدة بل عملية مستمرة للتعلم والتكيف؛ وتتقاسم النظم التنظيمية الأكثر نجاحاً عدة خصائص مشتركة: فهي تستند إلى العلم السليم وأدلة، وتُدرج وجهات نظر أصحاب المصلحة المختلفة من خلال:

ولا يوجد نموذج تنظيمي واحد يناسب جميع الولايات القضائية، فالإطار الأمثل يتوقف على الظروف الجيولوجية، والقدرة المؤسسية القائمة، والتقاليد السياسية والقانونية، والقيم والتوقعات العامة، غير أن المبادئ الأساسية للشفافية والمساءلة والإدارة التكييفية ومشاركة أصحاب المصلحة قابلة للتطبيق عالميا، ويجب على واضعي السياسات مقاومة الاغراء في اعتبار التنمية الاقتصادية وحماية البيئة خيارا من اختيارات الآخرين، بل والالتزام بتصميم نظم الحكم التي يمكن أن تحقق الهدفين معا.

وسيشكل مستقبل تنمية الموارد غير التقليدية بقدر ما يتم عن طريق التصميم التنظيمي، كما هو الحال بالنسبة للابتكار التكنولوجي أو ظروف السوق، فالاختصاصات التي تستثمر في بناء أطر تنظيمية قوية ومكيفة ومشروعة ستكون في أفضل وضع يسمح لها بجني الفوائد الاقتصادية لتنمية الموارد مع تقليل الأضرار البيئية إلى أدنى حد والحفاظ على الثقة العامة، وتلك التي تعتمد على الالتزامات الخارجية، أو نقص الموارد، أو النهج المرفوضة بشكل مفرط، ستؤدي إلى تضييق نطاق فرص التنمية من خلال وقت عام.