L'impact des politiques réglementaires sur l'investissement dans l'infrastructure de distribution d'eau

L'impact des politiques réglementaires sur l'investissement dans l'infrastructure de distribution d'eau

L'infrastructure de distribution d'eau, vaste réseau de canalisations, de pompes, de réservoirs de stockage et d'installations de traitement, constitue l'épine dorsale de la santé publique et de la vitalité économique. Pourtant, dans de nombreuses régions, cette infrastructure essentielle vieillit, est sous-financée et de plus en plus stressée par la croissance démographique et la variabilité climatique.

Les politiques réglementaires établissent les règles du jeu : comment l'eau est évaluée, quelles normes de qualité doivent être respectées, comment de nouveaux projets sont permis et quelles mesures d'incitation financière sont disponibles. Lorsque les politiques sont claires, cohérentes et alignées sur les objectifs de durabilité à long terme, elles peuvent libérer des capitaux publics et privés importants. Inversement, des réglementations fragmentées, imprévisibles ou trop lourdes peuvent décourager l'investissement, exacerber les déficits d'infrastructure et augmenter les coûts à long terme.

Comprendre l'infrastructure de distribution d'eau et le déficit d'investissement

Les États-Unis ont à eux seuls plus de 2,2 millions de miles de conduites d'eau potable, dont beaucoup ont été installées au début du XXe siècle et approchent maintenant de la fin de leur vie utile. L'American Society of Civil Engineers (ASCE) donne à l'infrastructure d'eau potable du pays une note de C-, estimant que 1 000 milliards de dollars sont nécessaires au cours des 25 prochaines années pour entretenir et moderniser les systèmes.

Les investissements dans l'infrastructure de distribution d'eau comprennent le remplacement des lignes de service en plomb corrodé et galvanisé, la remise en état des conduites de fuite, la modernisation des stations de traitement pour répondre aux nouvelles normes sur les contaminants, l'expansion de la capacité de stockage pour prévenir la sécheresse et l'installation de technologies de mesure et de détection de fuite de pointe.

Types de politiques réglementaires touchant l'investissement dans l'infrastructure de l'eau

Règlement sur la qualité de l'environnement et de l'eau

Aux États-Unis, la Safe Drinking Water Act (SDWA) fixe des niveaux maximaux de contaminants applicables pour des dizaines de substances. L'élaboration récente de règles, comme la réglementation nationale de l'eau potable primaire de l'EPA pour six substances per- et polyfluoroalkyles (PFAS), exige des améliorations de traitement qui nécessitent des dépenses en capital importantes. Les services publics doivent installer des filtres au carbone actif granulaire, des systèmes d'échange d'ions ou des unités d'osmose inverse, des investissements qui peuvent faire fonctionner des dizaines de millions de dollars pour un système de taille moyenne.

De même, les révisions des règles sur le plomb et le cuivre (LCRR) et les améliorations des règles sur le plomb et le cuivre imposent des exigences strictes pour l'inventaire et le remplacement des lignes de services de plomb. L'EPA estime qu'il y a jusqu'à 10 millions de lignes de services de plomb aux États-Unis, avec des coûts de remplacement moyens de 5 000 $ à 15 000 $ par ligne.

La réglementation environnementale peut également encourager les investissements dans la résilience[. Par exemple, la Loi sur l'eau propre (San Clean Water Act) a incité les services publics à améliorer l'infrastructure vieillissante des égouts afin de réduire les débordements d'égouts combinés.

Règlement sur la tarification et les tarifs

La plupart des services publics d'eau fonctionnent comme des monopoles réglementés, avec des tarifs soumis à l'approbation des commissions des services publics d'État ou des conseils d'administration locaux. Les deux modèles dominants de tarification sont les suivants :

• Réglementation des coûts de service[ – Les tarifs sont basés sur les coûts réels de la prestation de services, plus un rendement raisonnable du capital.Ce modèle peut soutenir l'investissement si les organismes de réglementation permettent des revenus suffisants pour couvrir l'amortissement, le service de la dette et un rendement équitable.
• Réglementation du plafond de prix ou du plafond de revenu[ – Les taux sont ajustés par un indice d'inflation moins un facteur de productivité.Cela incite les services publics à devenir plus efficaces, mais peut aussi décourager les investissements si la croissance des revenus autorisée est trop serrée pour couvrir de grands projets d'immobilisations.

De plus en plus, les organismes de réglementation explorent des structures tarifaires alternatives[ pour promouvoir l'investissement : des taux échelonnés qui encouragent la conservation, des taux saisonniers qui reflètent la pénurie d'approvisionnement et des suppléments d'infrastructure dédiés. Cependant, le choc tarifaire demeure un obstacle politique.

Programmes de financement et d'encouragement

Le plus important est le Fonds renouvelable de l'État de l'eau potable (FDRB), qui accorde des prêts à faible taux d'intérêt et des subventions aux services publics pour des projets qui répondent aux priorités en matière de santé. La Loi sur l'infrastructure bipartite (LAI) de 2021 a injecté 50 milliards de dollars supplémentaires dans l'infrastructure de l'eau, dont 15 milliards de dollars pour le remplacement des lignes de services de pointe et 9 milliards de dollars pour l'assainissement du SPFA.

Ces programmes façonnent l'investissement en établissant des critères d'admissibilité – par exemple, en exigeant des services publics qu'ils démontrent que les projets réduisent les risques pour la santé publique, améliorent l'efficacité de l'utilisation de l'eau ou s'attaquent aux contaminants émergents. De plus, la LFI prévoit des dispositions pour [[LFI :0]] les subventions aux collectivités défavorisées[LFI :1], où le besoin est le plus grand, mais où la capacité de payer est la plus faible.

Au niveau de l'État, des programmes comme California , la Proposition 1 de bonification d'eau ont fourni des milliards de dollars pour des projets régionaux de fiabilité de l'eau.

Processus de permis et de réglementation

Les règles de procédure régissant l'approbation des projets — examens environnementaux, permis, audiences publiques et coordination interagences — peuvent ajouter des années et des coûts importants aux projets d'infrastructure. Par exemple, un service qui doit remplacer une centrale de transport critique peut exiger des permis pour le tranchée, les passages à niveau, l'examen de la préservation historique et la gestion du trafic.

Bien que l'intention de la NEPA de protéger l'environnement soit saine, sa mise en oeuvre peut entraîner des retards qui augmentent les coûts du projet et dissuader les services publics d'entreprendre des améliorations proactives. Les administrations Trump et Biden ont chacune tenté de rationaliser l'examen de la NEPA; la règle actuelle du Conseil de la qualité de l'environnement (CEQ), qui a été finalisée en 2024, vise à réduire les délais moyens d'examen à deux ans.

Par contre, certaines réformes réglementaires ont raccourci les cycles d'approbation.De nombreux États ont adopté des permis généraux[ pour les projets de remplacement des principaux réseaux d'eau qui répondent aux conditions standard, éliminant ainsi le besoin de permis individuels.

Incidences directes des politiques réglementaires sur les décisions d'investissement

Encourager la planification des immobilisations à long terme

Lorsqu'un service public sait que les rajustements tarifaires seront autorisés à recouvrer le coût d'un programme de remplacement de tuyaux de 30 ans, il peut émettre des obligations à des taux favorables et s'engager à respecter un calendrier pluriannuel. Le manuel de planification financière pour les services publics d'eau de l'AWWA souligne que la stabilité réglementaire est un facteur clé dans le maintien d'une cote de crédit de qualité d'investissement.

Inversement, l'incertitude réglementaire, comme un changement imminent aux niveaux maximaux de contaminants pour une catégorie de produits chimiques, peut geler les investissements. Les services publics peuvent retarder les projets d'immobilisations en attendant les règles finales, ce qui entraîne une « retenue réglementaire » qui exacerbe la détérioration de l'infrastructure.

Changer le mélange entre investissement public et investissement privé

Les politiques réglementaires influent également sur la question de savoir si les investissements proviennent de sources publiques (taux, impôts, subventions) ou de capitaux privés.Les partenariats public-privé (P3) pour l'infrastructure de l'eau ont lentement augmenté, représentant moins de 5 % de l'investissement total dans l'eau aux États-Unis.L'un des principaux obstacles est le traitement réglementaire des investisseurs privés.

Les États qui ont adopté des lois habilitantes pour les P3 - comme le Texas, la Californie et la Virginie - ont vu augmenter les investissements privés dans les stations de traitement de l'eau et les installations de dessalement. Toutefois, l'environnement réglementaire doit également protéger les intérêts publics, y compris l'accessibilité et la responsabilité.

L'innovation et l'adoption de la technologie

Par exemple, le programme WaterSense de l'EPA et les lignes directrices sur la réutilisation des eaux grises encouragent les services publics à investir dans des systèmes de mesure avancés (AMI) et de détection des fuites. Les technologies de l'eau intelligente – capteurs de pression, moniteurs acoustiques, détection des fuites par satellite – peuvent réduire l'eau non-revenue de 16 % en moyenne à moins de 10 %, ce qui offre un rendement élevé sur l'investissement.

De même, les normes de portefeuille et les mandats d'efficacité énergétique des États en matière de sources d'énergie renouvelables ont incité les services publics d'eau à investir dans la récupération de l'énergie hydroélectrique, les réseaux solaires dans les stations de traitement et le pompage économe en énergie.

Défis et obstacles à un investissement adéquat

Vieillissement de la main-d'oeuvre et capacité institutionnelle

Un défi moins discuté mais crucial est la perte d'expertise technique à mesure que les ingénieurs principaux et les gestionnaires des services publics prennent leur retraite.De nombreux petits services publics, qui servent des populations de moins de 10 000 personnes, ne disposent pas de la capacité interne de naviguer dans des processus réglementaires complexes.

Les politiques réglementaires qui imposent des charges administratives excessives[ peuvent nuire de façon disproportionnée aux petites collectivités défavorisées. Certains États ont répondu par des programmes d'assistance technique; par exemple, le programme CaliforniaSafe and Affordable Funding for Equity and Resilience (SAFER) fournit un soutien direct aux petits systèmes d'approvisionnement en eau pour assurer la conformité et la planification.

Instabilité politique et réglementaire

Un président pourrait faire reculer les règles de l'EPA sur le SPAF ou le leadership, pour seulement que l'administration redevienne plus stricte. Ce coup de fouet réglementaire complique la planification des services publics.Dans le secteur privé, les investisseurs détestent l'incertitude; les services publics ne sont pas différents. Une enquête de 2022 de l'Association nationale des agences pour l'eau propre a révélé que 67 % des services publics ont cité l'incertitude réglementaire comme un obstacle majeur à l'engagement à long terme en matière de capital.

Contraintes d'abordabilité

Même avec le soutien réglementaire, la capacité d'augmenter les tarifs est limitée par l'accessibilité des clients.L'EPA définit les factures d'eau et d'eaux usées « abordables » comme ne dépassant pas 4,5 % du revenu médian des ménages.Dans de nombreuses collectivités à faible revenu, les taux dépassent déjà ce seuil.Les politiques réglementaires qui poussent à investir de façon agressive sans programmes intégrés d'accessibilité peuvent faire reculer les choses, entraînant des taux d'érosion élevés, des arrêts et des conséquences pour la santé publique.

Possibilités de renforcer le cadre réglementaire

Rationaliser les permis tout en protégeant les valeurs environnementales

Les meilleures pratiques des États comme l'Utah et Washington montrent que les énoncés d'impacts environnementaux programmatiques[ pour les projets récurrents (p. ex. remplacement de l'eau principale) peuvent réduire les délais d'examen individuels. De même, l'utilisation de portails de permis uniques basés sur le SIG permet aux services publics de suivre les demandes en ligne et de résoudre plus rapidement les problèmes.

Intégrer l'analyse des coûts du cycle de vie dans l'établissement des taux

Les organismes de réglementation peuvent passer d'une mentalité de « réaction et de remplacement » à une approche proactive de gestion des actifs en exigeant des services publics qu'ils utilisent l'analyse des coûts du cycle de vie pour justifier des projets d'immobilisations. Cette méthode tient compte des coûts totaux de possession, d'exploitation et de maintien d'un actif pendant toute sa durée de vie, y compris l'énergie, les réparations et le remplacement éventuel.

Élargir le financement et l'assistance technique à faible taux d'intérêt

Le Congrès et les États peuvent doubler les fonds renouvelables existants en augmentant le montant des subventions (plutôt que des prêts) pour les communautés défavorisées. La BIL a pris un pas dans cette direction, mais les défenseurs de l'infrastructure de l'eau soutiennent que le besoin dépasse de loin les crédits actuels.

Une ressource externe : le Purdue Center for the Environment produit des guides pratiques sur la viabilité financière des services d'eau.

Favoriser la régionalisation et la consolidation

L'un des outils les plus efficaces pour améliorer l'investissement dans les infrastructures est d'encourager les petits systèmes en difficulté financière à fusionner avec des voisins plus grands et mieux capitalisés. La réglementation de l'État peut inciter à la consolidation en offrant un accès prioritaire aux fonds renouvelables de l'État ou en rationalisant le processus juridique.

Aligner les objectifs de santé publique et d'environnement

Les politiques réglementaires qui établissent explicitement un lien entre les objectifs de qualité de l'eau et le financement des infrastructures créent un alignement puissant. Le récent mémorandum de l'EPA sur l'intégration de la santé publique et de la justice environnementale aux investissements dans les infrastructures d'eau demande aux services publics de prioriser les projets dans les collectivités qui ont été historiquement mal desservies.

Étude de cas : Remplacement de la ligne de service principale au Michigan

Après la crise des eaux de Flint, le département de l'Environnement du Michigan, des Grands Lacs et de l'Énergie (EGLE) a adopté en 2018 une règle stricte sur le plomb et le cuivre qui exigeait que toutes les lignes de service de plomb soient remplacées dans les 20 ans, le plus rapide du pays. La règle a également prescrit des protocoles d'échantillonnage de l'eau beaucoup plus rigoureux que ceux de l'EPA.

Le ministère de l'Eau et des égouts de Detroit (DWSD) a lancé un programme de 750 millions de dollars pour remplacer 90 000 lignes de services de pointe d'ici 2035. Le mandat réglementaire prévoyait une couverture politique pour les augmentations de tarifs et l'État complétait les efforts locaux par des millions de prêts de la DWSF et de subventions de la BIL. Cependant, les petites compagnies d'électricité ont du mal à s'adapter à la capacité financière et technique de la collectivité de Benton Harbor, qui a connu des défaillances répétées de la qualité de l'eau et a finalement été placée sous la responsabilité de l'État.

Aujourd'hui, le programme Michigan est considéré comme un modèle national, mais il a fallu des années de litige, d'action législative et de plaidoyer communautaire pour y arriver. Il est un exemple puissant de la vigueur des règlements environnementaux qui peuvent conduire à l'investissement nécessaire — et pourquoi les systèmes de soutien pour les petits systèmes sont essentiels.

Perspectives d'avenir : le rôle de la coordination fédérale et de l'État

L'EPA devrait finaliser ses améliorations de la réglementation du plomb et du cuivre en 2025, exigeant le remplacement de toutes les lignes de plomb dans les 10 ans. Parallèlement, la réglementation du SPAF se dirige vers des LCM exécutoires, exigeant des milliards de nouvelles capacités de traitement. Des États comme la Californie, New York et le Minnesota appliquent déjà leurs propres normes plus strictes, créant ainsi un patchwork que les services publics desservant plusieurs États doivent naviguer.

En même temps, l'initiative Justice40 de l'administration de Biden consacre 40 % des avantages des investissements fédéraux aux collectivités défavorisées.Ce décret exécutif, bien qu'il ne soit pas un règlement, remodele la façon dont les programmes de subventions sont administrés, en dirigeant davantage d'argent vers les petits réseaux d'eau mal desservis.

Une perspective plus large est disponible dans le La Banque mondiale a publié des travaux sur la réglementation de l'eau[, qui offrent des études de cas internationales sur la façon dont différents modèles réglementaires affectent l'investissement privé dans les infrastructures d'eau.

Pour mieux comprendre les défis financiers auxquels sont confrontés les services publics d'eau des États-Unis, le AWWA=s 2024 State of the Industry Report fournit des données d'enquête détaillées sur les obstacles à l'investissement et les préoccupations réglementaires.

Conclusion : Une approche équilibrée de la politique réglementaire

Les politiques réglementaires ne sont pas seulement des contraintes à l'investissement dans les infrastructures d'eau, elles sont aussi des catalyseurs puissants.Lorsque les règlements environnementaux, tarifaires et d'autorisation sont conçus avec clarté, prévisibilité et attention à l'équité, ils peuvent canaliser des milliards de dollars vers des projets qui protègent la santé publique, réduisent les coûts à long terme et renforcent la résilience climatique.

Les décideurs à tous les niveaux peuvent prendre des mesures concrètes pour améliorer le cadre actuel : rationaliser les permis sans évincer l'examen environnemental, augmenter le financement des subventions pour les collectivités défavorisées, fournir une assistance technique aux petits systèmes et intégrer les priorités en matière de santé publique dans les décisions de financement.

Alors que le pays est confronté à un déficit historique en matière d'infrastructure, la relation entre la réglementation et l'investissement déterminera si les fuites de tuyaux, les robinets sont secs ou les contaminants ne sont pas vérifiés, ou si les collectivités ont de l'eau sûre, fiable et abordable pour les générations à venir.