Les changements réglementaires sont devenus l'un des facteurs les plus importants qui ont influencé les délais de construction des pipelines en Amérique du Nord et au-delà. À mesure que les gouvernements resserrent les normes environnementales, mettent à jour les protocoles de sécurité et élargissent les exigences en matière de consultation publique, les promoteurs de projets font face à un environnement de plus en plus complexe pour les permis.

Le paysage de la réglementation des pipelines

Les organismes fédéraux comme la Pipeline and Dangered Materials Safety Administration (PHMSA), la Federal Energy Regulatory Commission (FERC), l'Environmental Protection Agency (EPA), le U.S. Army Corps of Engineers et le Bureau of Land Management jouent tous un rôle. Les organismes d'État surveillent les permis, la qualité de l'eau et l'utilisation des terres, tandis que les gouvernements locaux contrôlent souvent le zonage et les permis de construction. Ce système à plusieurs niveaux signifie qu'un changement réglementaire unique – qu'il s'agisse de l'échelon national, de l'État ou de la municipalité – peut se répercuter simultanément sur les processus d'approbation multiples.

Les modifications réglementaires se répartissent en plusieurs catégories : nouvelles exigences en matière d'examen environnemental, normes de sécurité mises à jour, procédures révisées d'autorisation et mandats élargis de participation du public. Chaque catégorie a des répercussions distinctes sur les délais d'application des pipelines.

Fédéral contre Etat contre Autorité locale

Bien que la FERC ait la compétence principale en matière de gazoducs interétatiques en vertu de la Loi sur le gaz naturel, cette préemption ne s'étend pas à toutes les questions. Les États conservent le pouvoir de certifier la qualité de l'eau en vertu de l'article 401 de la Loi sur l'eau propre, et les gouvernements locaux peuvent imposer des permis de franchissement de route et des ordonnances sur le bruit.

Principaux changements réglementaires touchant les délais de production des pipelines

Plusieurs types de changements réglementaires se sont révélés particulièrement perturbateurs pour les calendriers de construction des pipelines.

Évaluations des incidences sur l'environnement et réforme de l'EPA

La National Environmental Policy Act (NEPA) est la pierre angulaire de l'examen environnemental des grands projets de pipeline aux États-Unis. Les changements réglementaires récents, y compris les mises à jour des règles de la NEPA en 2020 et les révisions subséquentes sous l'administration de Biden, ont modifié la portée et la durée des énoncés d'impact environnemental (EIE). Un EIE typique pour un pipeline majeur peut maintenant prendre de deux à quatre ans, comparativement à un à deux ans au début des années 2000.

Normes de sécurité et gestion de l'intégrité

Par exemple, la règle Mega de 2020 (49 CFR Parts 192 et 195) impose des exigences plus strictes pour la détection des fuites, les interventions d'urgence et la vérification des matériaux sur les pipelines de gaz naturel et les pipelines liquides dangereux. La conformité à ces nouvelles normes exige souvent la modernisation des conceptions existantes, l'ajout de l'ingénierie, des achats et du temps de construction.

Changements apportés à l'utilisation des terres et aux permis

Les modifications apportées aux règlements sur l'utilisation des terres, en particulier ceux qui portent sur les habitats sensibles, les ressources culturelles et les passages à niveau, ont une incidence directe sur les délais de construction.Le U.S. Army Corps of Engineers a révisé son permis national 12 (NWP 12) pour les passages à niveau dans le cadre du litige Standing Rock[, exigeant des permis individuels pour de nombreux passages qui étaient auparavant admissibles à un examen simplifié.

Exigences en matière de consultation autochtone et communautaire

Le décret exécutif 14008 de l'administration de Biden et les politiques subséquentes ont renforcé les exigences en matière de consultation tribale, exigeant souvent des réunions officielles entre gouvernements et des études sur les ressources culturelles. Pour les pipelines qui traversent les terres tribales, ces consultations peuvent prolonger les phases de préconstruction de 12 à 24 mois. La controverse sur le pipeline Dakota Access a montré à quel point un engagement précoce inadéquat peut mener à des batailles juridiques prolongées et à des arrêts de construction.

Études de cas : Impacts réels sur le monde

L'examen de projets particuliers révèle les effets tangibles des changements réglementaires sur les délais de pipeline et aide à quantifier les coûts connexes.

Le pipeline Keystone XL

Le pipeline Keystone XL, proposé par TransCanada (maintenant TC Énergie), est peut-être l'exemple le plus marquant de changement réglementaire qui a déraillé un calendrier de projet. Initialement déposé en 2008, le projet a fait face à une série de changements réglementaires : de nouvelles autorisations d'État au Nebraska après que l'itinéraire initial a été contesté, des examens élargis de la NEPA sous l'administration Obama, un refus de permis en 2015, un permis renouvelé sous Trump en 2017, et finalement une révocation de permis sous Biden en 2021. Le projet n'a jamais éclaté sur l'ensemble du parcours. Chaque changement réglementaire a forcé TC Énergie à soumettre des rapports environnementaux supplémentaires, à réviser les cartes de route et à renégocier les servitudes.

Le pipeline de la vallée de la montagne

Le pipeline de Mountain Valley (MVP), un gazoduc interétatique de gaz naturel en Virginie-Occidentale et en Virginie, illustre comment les interprétations réglementaires peuvent retarder la construction.A l'origine annoncé en 2014, le MVP a reçu son certificat FERC en 2017 mais a dû faire face à des défis juridiques et à des obstacles réglementaires répétés.Les principaux changements réglementaires comprenaient le resserrement des certifications de qualité de l'eau de l'EPA en vertu de l'article 401, de nouvelles opinions biologiques du Service américain du poisson et de la faune pour les espèces en voie de disparition et des examens révisés de la NEPA qui nécessitaient une analyse des émissions cumulatives de gaz à effet de serre.

L'expansion de la montagne Trans

Au Canada, le projet d'expansion de Trans Mountain (TMX) offre une étude de cas sur la dynamique réglementaire canadienne.C'est ce projet qui a été proposé par Kinder Morgan en 2013, et qui a dû faire face à un changement des exigences fédérales en matière d'évaluation environnementale, y compris la transition de l'Office national de l'énergie à la réglementation de l'énergie du Canada.L'approbation initiale de l'Office national de l'énergie a été annulée par la Cour d'appel fédérale en 2018, ce qui a obligé le gouvernement canadien à revoir les répercussions maritimes et la consultation des Autochtones.

Quantifier l'impact : retards et coûts

Bien que chaque projet soit unique, les études et les documents de projet de l'industrie fournissent des données globales sur la façon dont les changements réglementaires influent sur les délais et les budgets des pipelines.

Prolongation des délais

Selon une étude réalisée en 2021 par l'Association interaméricaine du gaz naturel d'Amérique (INGAA), le délai moyen entre la demande initiale et le certificat du FERC pour un important gazoduc interétatique est passé de 12 mois à la fin des années 1990 à plus de 36 mois à la fin des années 2010. Cette augmentation est attribuable en grande partie à l'élargissement des examens environnementaux, à des périodes de commentaires supplémentaires du public et à des exigences de coordination interinstitutions.

Dépassement des coûts

Les coûts financiers des retards réglementaires sont considérables.L'Energy Information Administration (EIA) note que les processus réglementaires prolongés augmentent les coûts de transport, comme les paiements de location de terrains, les frais de financement et la rétention des équipes d'ingénierie.Pour un projet de pipeline d'un milliard de dollars, un retard d'un an peut ajouter 100 à 200 millions de dollars en coûts directs et indirects.

Stratégies de conformité proactive

Bien que les promoteurs ne puissent pas contrôler les changements réglementaires, ils peuvent adopter des stratégies pour absorber les chocs et maintenir l'intégrité du calendrier.

Engagement précoce et continu avec les organismes de réglementation

Les participants à des réunions périodiques préalables à la demande avec le CREF, la PHMSA et les organismes d'État aident à aligner les attentes. Les promoteurs devraient également surveiller les règles proposées par l'entremise du Registre fédéral et participer aux périodes de commentaires du public pour façonner les résultats.

Conception de projet adaptatif et construction modulaire

La conception de la flexibilité dans l'acheminement des pipelines, les matériaux et les méthodes de construction permet de faciliter l'adaptation des normes de changement. Par exemple, la précision de l'acier de qualité supérieure par rapport aux exigences actuelles peut empêcher les améliorations futures de la sécurité.

Gestion du risque robuste et préparation juridique

Les vérifications régulières des conditions de permis et des mises à jour réglementaires aident à éviter la non-conformité. Certains promoteurs utilisent maintenant des services de « veille réglementaire » qui suivent les changements à tous les niveaux du gouvernement. Lorsque de nouvelles règles sont annoncées, les équipes peuvent rapidement évaluer l'impact et commencer à s'adapter, plutôt que d'attendre l'application officielle.

Technologie et outils numériques pour la conformité

Les outils numériques tels que les systèmes d'information géographique (SIG), les levés de drones et les logiciels automatisés de suivi de la conformité peuvent accélérer les évaluations environnementales et réduire le temps nécessaire pour recueillir des données pour les demandes de permis. Par exemple, les levés LiDAR peuvent compléter la cartographie des itinéraires en quelques semaines plutôt que plusieurs mois, ce qui permet aux promoteurs de présenter des données environnementales complètes plus tôt dans le processus d'examen.

L'avenir de la réglementation des pipelines

Les politiques en matière de changement climatique, y compris la tarification du carbone, les règles sur les émissions de méthane et les exigences en matière de déclaration des gaz à effet de serre, auront une incidence croissante sur les approbations de projets. La règle proposée par l'EPA pour le méthane des infrastructures pétrolières et gazières existantes imposera de nouvelles obligations de surveillance et de réparation qui pourraient influer sur le séquençage des travaux de construction.

L'ordonnance exécutive 14096 (Revitalizing Our Nation's Engagement to Environmental Justice for All) ordonne aux organismes d'envisager des répercussions cumulatives sur les collectivités surchargées, ce qui pourrait entraîner des audiences publiques et des évaluations des répercussions sur la santé supplémentaires, ajoutant des mois aux délais prévus pour le projet. D'un côté positif, la loi sur la rationalisation de l'infrastructure, telle que la Loi de 2023 sur la responsabilité financière, prévoit des délais pour les examens de la LNPE (p. ex., deux ans pour les documents de l'EIE). Si elle est mise en oeuvre efficacement, de telles mesures pourraient compenser partiellement l'allongement des délais.

Conclusion

Les changements réglementaires constituent un défi inhérent et croissant pour les délais de construction des pipelines. Des examens environnementaux élargis en vertu de la LNEH et du renforcement des normes de sécurité par la PHMSA à l'augmentation des exigences de consultation des Autochtones et au transfert des permis de l'État, l'effet cumulatif peut prolonger les projets pendant des années et entraîner des coûts bien au-delà des estimations initiales. Les études de cas de Keystone XL, Mountain Valley Pipeline et Trans Mountain Expansion démontrent clairement comment des projets bien planifiés peuvent être rehaussés par des changements réglementaires à mi-parcours.

Pour de plus amples renseignements sur la dynamique de la réglementation des pipelines, voir l'archive des règles PHMSA et la page de certification du pipeline FERC. Les études de pipeline INGAA fournissent également des données précieuses sur les tendances chronologiques.