L'industrie de l'énergie nucléaire fonctionne dans l'un des cadres réglementaires les plus rigoureux de la planète et au cœur de ce cadre aux États-Unis, la Nuclear Regulatory Commission (NRC).La fonction de délivrance de permis du CNRC est le gardien de tous les nouveaux réacteurs, la mise à niveau de l'énergie, le renouvellement des permis et les modifications majeures.Bien que cette surveillance assure la sécurité publique et la protection de l'environnement, les retards dans le processus de délivrance de permis sont devenus un goulot d'étranglement persistant et coûteux pour les projets nucléaires.

Le cadre d'octroi de licences du CNRC : un gant multi-étapes

Pour comprendre l'impact des retards, il faut d'abord comprendre les voies de délivrance de permis disponibles. Le CNRC a évolué au fil des décennies, passant de l'approche traditionnelle des deux étapes (le permis de construction suivi d'une licence d'exploitation) au processus plus moderne de délivrance de permis combinés (COL) selon la partie 52 du CFR 10.

  • Licence combinée (COL):[ Autorise la construction et l'exploitation en une seule étape, sous réserve d'inspections et d'approbations ultérieures pour certaines activités, ce qui exige une conception certifiée du réacteur et un permis de site (ESP) ou une usine de référence.
  • Permis de site initial (ESP) :[ Permet à un promoteur d'obtenir l'approbation d'un site avant de choisir une conception spécifique du réacteur, réduisant ainsi les délais d'examen ultérieurs.
  • Permis de construction (CP) + Licence d'exploitation (OL):[ L'ancienne approche utilisée pour la plupart des usines existantes; encore disponible mais moins courante pour les nouvelles constructions en raison de délais globaux plus longs.

Chaque voie comporte des examens obligatoires de la sécurité, des énoncés d'impact environnemental en vertu de la Loi sur la politique nationale de l'environnement (LNE), des évaluations de la sécurité, des examens des qualifications financières et la surveillance des caractéristiques du site. Le calendrier d'examen du CNRC est censé être prévisible : pour une demande de CLO, l'organisme cible une période d'examen d'environ 18 mois après que la demande est jugée complète.

Pourquoi les évaluations prennent plus longtemps que prévu

Plusieurs facteurs se combinent pour prolonger le calendrier d'examen du CNRC. Premièrement, la complexité et la taille d'une demande de CLO sont immenses, souvent en plusieurs dizaines de milliers de pages. Le personnel d'examen du CNRC doit examiner tous les détails techniques, de la conception du système de refroidissement des réacteurs à la qualification sismique. Les demandes incomplètes ou de mauvaise qualité obligent l'organisme à envoyer des IRA, et chaque itération ajoute des mois. Deuxièmement, les niveaux de dotation du CNRC n'ont pas suivi le rythme du volume des nouvelles demandes de permis.

Quantifier l'impact sur les délais du projet

La documentation financière et les post-mortems de projet montrent constamment que les retards de permis sont le principal facteur de dépassement des délais dans la construction nucléaire américaine. Une étude menée en 2020 par le National Renewable Energy Laboratory (NREL) a examiné la relation entre la durée de l'examen réglementaire et les dates d'achèvement des projets dans plusieurs industries, en concluant que les projets nucléaires sont les plus sensibles aux délais de délivrance des permis initiaux.

Les coûts de financement — principalement les intérêts pendant la construction — s'accumulent sur chaque dollar dépensé pendant la période de retard. Pour un projet de plusieurs milliards de dollars, un retard d'un an peut ajouter plusieurs centaines de millions de dollars en coûts de financement purs. De plus, le retard dans le début de la construction repousse la production de revenus, augmente le risque de la valeur actualisée nette du projet (VAN) et rend les investisseurs déconcertants.

Étude de cas : Unités de Vogtle 3 et 4

Le projet, qui comprend deux réacteurs AP1000 de Westinghouse, a demandé une licence combinée en 2006. Le CNRC a délivré la licence en 2012 – six ans plus tard. Pendant cette période, les modifications apportées à la conception, les litiges et la faillite inattendue de Westinghouse ont compliqué le calendrier. Bien que la licence ait été la première à être délivrée en vertu du processus de la partie 52, les retards ont contribué à une situation où la construction ne pouvait se poursuivre à plein temps avant que les étapes réglementaires ne soient franchies.

Étude de cas : Virgil C. Station nucléaire d'été

Les conséquences des retards de délivrance de permis étaient encore plus graves à la centrale nucléaire de Virgil C. Summer en Caroline du Sud. Le projet a demandé un CO en 2008, il a été reçu en 2012 et a commencé à construire.Mais à mesure que les batailles juridiques sur les permis d'utilisation de l'eau et les examens environnementaux persistaient, et que des retards dans l'examen de la conception du bâtiment du bouclier AP1000 ont surgi, le calendrier du projet est devenu insoutenable.En 2017, le projet a été abandonné après que des milliards de dollars ont été dépensés.

Renouvellement et amélioration des licences existantes

Les installations existantes qui cherchent à renouveler leur licence ou à augmenter leur puissance sur une période de 20 ans font également l'objet d'examens prolongés du CNRC. Le processus de renouvellement standard (pour un renouvellement ultérieur) peut prendre de 22 à 30 mois, mais des problèmes techniques complexes, comme ceux qui touchent à l'embrasement des navires de réacteur ou à de nouvelles exigences environnementales, peuvent repousser ce délai à quatre ans ou plus. Par exemple, la demande de renouvellement de licence de Peach Bottom Atomic Power Station a été déposée en 2018, mais la délivrance de la licence renouvelée n'a pas eu lieu avant 2023, en partie en raison de la nécessité d'évaluer les nouvelles préoccupations réglementaires.

Causes profondes des retards dans l'octroi des licences du CNRC

Pour résoudre le problème, il faut en diagnostiquer les causes profondes. L'analyse des rapports sur le rendement du CNRC, des enquêtes du Bureau de la responsabilité du gouvernement (BG) et des commentaires de l'industrie révèle plusieurs thèmes cohérents :

Application Complétude et qualité

Le CNRC doit alors émettre des IRA, qui exigent une réponse approfondie et un réexamen ultérieur. Dans le premier pipeline de la CLO pour les modèles AP1000 et ESBWR, certaines demandes ont nécessité plus de 4 000 IRA. Le processus itératif a duré des années. Le CNRC a depuis mis en oeuvre de meilleures directives et un processus d'IRA plus souple, mais il reste à charger la qualité de ses présentations.

Contraintes en matière de ressources au CNRC

Le CNRC a toujours été incapable d'embaucher et de retenir suffisamment de personnel expert pour traiter les demandes en hausse. À la fin des années 2000, le nombre de nouvelles applications de réacteurs a augmenté pour atteindre plus d'une douzaine, ce qui a rendu difficile la rétention des ingénieurs et des analystes de sûreté du secteur privé, ce qui a entraîné des retards variables selon la priorité du projet.

Litige et intervention de tiers

Le processus d'octroi de licences du CNRC est légalement requis pour permettre des audiences publiques et une intervention officielle en vertu de la Loi sur l'énergie atomique et des règles de pratique du CNRC. Bien que la participation du public soit la pierre angulaire d'une bonne gouvernance, elle ouvre également la voie à des litiges stratégiques par les opposants. Des groupes comme le Service d'information et de ressources nucléaires et divers intervenants de l'État peuvent contester tous les aspects d'une demande, de la conception d'un réacteur à la justice environnementale.

Évolution des normes réglementaires

Les exigences réglementaires ne sont pas statiques.Des événements majeurs comme l'accident de Fukushima Daiichi en 2011 incitent le CNRC à émettre de nouvelles commandes, comme l'exigence de stratégies d'atténuation pour les événements hors de la conception, les évents durcis pour les réacteurs à eau bouillante et les évaluations sismiques améliorées.Pour les projets déjà en attente d'application, ces nouvelles exigences nécessitent des modifications de conception et des révisions.

Réponses de l'industrie et de la réglementation à la rationalisation des licences

En réponse au défi persistant des retards dans l'octroi des licences, l'industrie nucléaire et le CNRC ont entrepris de multiples initiatives d'amélioration.

Engagement précoce et continu

L'Initiative de modernisation des permis (IML) de NEI encourage les demandeurs à tenir des réunions préalables à la demande, à soumettre des sections provisoires de la demande d'examen et à utiliser des documents d'orientation réglementaire pour assurer l'exhaustivité. La série de guides réglementaires de NEI (NRC) fournit des attentes claires. Les projets qui investissent dans une phase préalable à la demande approfondie connaissent généralement moins d'IAR et des délais d'examen plus courts. Par exemple, la demande de permis pour le projet de petit réacteur modulaire de la rivière Clinch a été élaborée après des années de dialogue avec le personnel du CNRC, ce qui a mené à un examen beaucoup plus rapide que les CLO antérieurs.

Normalisation et certification de conception

L'un des moyens les plus efficaces de réduire les délais de délivrance des permis est de normaliser la conception des réacteurs et de les certifier à l'avance. Le processus de certification de conception du NRC permet au fabricant d'obtenir l'approbation d'un projet de réacteur avant de déposer une demande spécifique au site. Cela signifie que l'essentiel de l'examen de sécurité et technique est effectué séparément. Lorsqu'un service public dépose plus tard un rapport de conformité à cette conception certifiée, l'examen du NRC peut se concentrer en grande partie sur des questions propres au site, réduisant le temps d'examen global d'environ 12 à 18 mois.

Réforme avancée de la délivrance des permis de réacteur

En 2020, le CNRC a mis en place une nouvelle règle de la partie 53 de la Loi sur les réacteurs avancés, conçue pour être axée sur les risques, axée sur les performances et tenant compte de la technologie. Cette règle vise à réduire la nature normative des règlements actuels et à offrir plus de souplesse pour les nouvelles caractéristiques de conception. Le CNRC a également établi le personnel de l'homologation et de l'innovation réglementaire des réacteurs avancés (ARLIS) pour coordonner les examens.

Utilisation de la surveillance réglementaire intégrée

Au-delà de la phase initiale de délivrance de permis, l'approche de surveillance propre à une usine peut influer sur les calendriers des projets.Dans le cadre du processus de surveillance des réacteurs (PR), le CNRC effectue des inspections pendant la construction et l'exploitation.Les différends au sujet des conclusions d'inspection ou des mesures d'application de la loi peuvent entraîner des retards si les processus officiels doivent être épuisés.

Comparaisons internationales : Les États-Unis peuvent-ils tirer des leçons d'autres organismes de réglementation?

Les États-Unis ne sont pas les seuls à faire face à des retards dans l'octroi de licences. Toutefois, l'expérience d'autres pays offre des leçons utiles. Canada La Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) a un programme d'examen de la conception - -vendor qui est parallèle à la certification de conception du CNRC, mais qui est achevée en environ 18 mois, en partie parce qu'il n'exige pas une étude complète de sûreté, c'est un examen pré-licence. La CCSN effectue également un cadre global d'homologation - pour les conceptions existantes, en acceptant certaines analyses d'autres organismes de réglementation.

L'organisme de réglementation nucléaire finlandais STUK collabore étroitement avec le demandeur tout au long du processus d'octroi de licences, fournissant des conseils et examinant la documentation en petits lots.Cette approche collaborative a permis à l'Olkiluoto 3 EPR de recevoir une licence d'exploitation, après une décennie de retards qui ont été davantage motivés par des problèmes de qualité de la construction que par des goulets d'étranglement réglementaires.En Chine, l'Administration nationale de sûreté nucléaire (NNSA) a délivré plusieurs licences pour les unités AP1000 dans un délai relativement court (environ 3 à 4 ans par unité), en partie en raison d'un processus d'examen plus rationalisé et de l'utilisation d'un modèle déjà certifié.

Le fil conducteur de ces exemples de licences réussies est un degré élevé de stabilité réglementaire, une collaboration précoce et une seule autorité réglementaire avec des priorités claires. Les États-Unis peuvent tirer des leçons de ces exemples en renforçant leur coordination réglementaire, en adoptant des règles plus neutres sur le plan technologique et en investissant dans la participation précoce avant la demande.

Perspectives futures : Les retards dans l'octroi des permis s'amélioreront-ils?

Plusieurs forces convergentes pourraient réduire les retards dans les licences du CNRC au cours des prochaines années. Premièrement, le Congrès américain a exprimé un intérêt bipartite pour l'énergie nucléaire comme outil de décarbonisation et de sécurité énergétique. La Nuclear Energy Innovation and Modernization Act (NEIMA) et la Advanced Nuclear Act ont demandé au CNRC de moderniser ses processus, et l'organisme a réagi avec la réglementation de la partie 53 et un processus de certification de conception plus simplifié pour les réacteurs de pointe. Deuxièmement, le nombre de nouvelles applications de réacteurs de longue durée est relativement faible à l'heure actuelle (seules quelques applications de RSM et de réacteurs de pointe sont actives), ce qui signifie que la capacité d'examen du CNRC est moins sollicitée.

Le budget du CNRC est sujet à une incertitude politique, et le travail de l'agence sur les réacteurs avancés exige l'embauche et la formation d'une nouvelle cohorte d'ingénieurs familiers avec les technologies non-aérodynamiques. De plus, les litiges et l'intervention des groupes antinucléaires ne devraient pas diminuer. Le cadre juridique permet des retards importants, et à moins que le Congrès ou les tribunaux modifient les règles d'intervention, les cas contestés de délivrance de licences continueront de prolonger les délais.

En fin de compte, les répercussions des retards dans l'octroi des licences du CNRC sur les délais des projets nucléaires dépendront du rythme de la réforme de la réglementation, de la maturité des nouveaux modèles et de l'engagement de l'industrie et du gouvernement à rationaliser leurs activités sans sacrifier la sûreté. La bonne nouvelle est qu'il y a une voie claire à suivre : investir dans des applications de haute qualité, normaliser les conceptions, s'engager rapidement et souvent, adopter une réglementation axée sur les risques et tirer parti des pratiques exemplaires de l'étranger.

Pour que l'industrie nucléaire puisse remplir son rôle en fournissant une puissance de base propre et fiable, le processus de délivrance des permis doit être prévisible.Les retards de délivrance des permis ne sont pas inévitables, car ils sont le symptôme d'inefficacités de conception et de frictions réglementaires qui peuvent être corrigées par des techniques modernes et une attitude de collaboration.