A Influência das Políticas Governamentais na Adoção de Soluções de Captura de Carbono

O papel ampliador da política governamental na adoção da captura de carbono em escala

À medida que o mundo enfrenta as consequências crescentes das mudanças climáticas, as tecnologias de captura, utilização e armazenamento de carbono (CCUS) surgiram como ferramentas críticas para reduzir as emissões industriais e alcançar metas net-zero. Embora a viabilidade técnica da captura de carbono tenha sido demonstrada há décadas, a implantação generalizada tem descido significativamente atrás das projeções.O acelerador primário – ou barreira – para adoção em larga escala é o ambiente político em que essas tecnologias operam.As políticas governamentais, que vão desde a regulação direta até incentivos baseados no mercado, fundamentalmente moldam a viabilidade econômica, o risco de investimento e os cronogramas operacionais dos projetos de captura de carbono.Este artigo analisa a influência multifacetada das políticas governamentais na adoção de soluções de captura de carbono, explorando mecanismos de apoio, o efeito de refrigeração da incerteza política e estudos de casos de jurisdições líderes.

Sem um quadro político robusto, a captura de carbono continua sendo uma proposta cara para a maioria das indústrias.O custo de capturar CO2 de usinas de energia ou instalações industriais, comprimi-la e transportá-la para locais de armazenamento pode ser de US$ 50 a US$ 100 por tonelada, dependendo da fonte e tecnologia.Os formuladores de políticas desenvolveram um conjunto de ferramentas para superar essa lacuna de custos e internalizar os benefícios ambientais das emissões evitadas.Compreender essas ferramentas e sua interação é essencial para quem rastrear a transição energética global.

Quadros regulamentares: Mandatos e Normas

A forma mais direta de os governos influenciarem a adoção da captura de carbono é através de mandatos regulatórios, que estabelecem requisitos legais que as indústrias devem cumprir, criando efetivamente uma demanda orientada para a conformidade das tecnologias CCU. As abordagens regulatórias comuns incluem padrões de intensidade de emissões, limites de emissão diretos e regulamentos de aplicação de tecnologias.

Emissões Intensidade e padrões de desempenho

Muitos países, particularmente nos setores de geração de energia e cimento, estabeleceram padrões de intensidade de emissões que se tornam mais rigorosos ao longo do tempo. Por exemplo, o Fundo de Infraestrutura de Captura e Armazenamento de Carbono (CCS) do Reino Unido é emparelhado com uma exigência de que novas usinas de energia a gás sejam "prontas para CCS" e eventualmente reequipadas. Da mesma forma, no Canadá, as Regulações de Combustível Limpo impõem um limite de intensidade de carbono em queda dos combustíveis, incentivando a produção de hidrogênio de baixo carbono, onde a captura de carbono é muitas vezes um passo necessário.

Caps de emissão direta e sistemas de cap-and-Trade

Os sistemas de controlo e de comércio, como o Sistema de Comércio de Emissões da União Europeia (SET da UE), fixam um limite rigoroso para as emissões totais dos sectores abrangidos e permitem a negociação de licenças de emissão. À medida que o limite máximo diminui ao longo do tempo, o preço das licenças aumenta, aumentando o custo de emissão de CO2. Quando os preços do carbono excedem o custo de captura, as empresas enfrentam um forte incentivo financeiro para investir no CCU. O RCLE da UE tem visto os preços das licenças de emissão de forma consistente acima de 80 euros por tonelada desde 2022, tornando economicamente viáveis vários projectos de CCS europeus. No entanto, a eficácia do limite de captura e do comércio depende da rigidez do limite máximo e da disponibilidade de compensações, que os decisores políticos devem calibrar cuidadosamente.

Regulamentos de reinstalação obrigatórios e de força tecnológica

Alguns governos têm ido além de mecanismos baseados no mercado para diretamente impor a instalação de captura de carbono em fontes industriais específicas. O padrão de baixo carbono (LCFS) da Califórnia fornece isso através de um mecanismo diferente: define benchmarks de intensidade de carbono em declínio para combustíveis de transporte, efetivamente exigindo que os refinadores se misturem em combustíveis de baixo carbono ou capturem CO2 em locais de produção. Os Estados Unidos também viram propostas de legislação a nível estadual, como a lei Illinois Clean Energy Jobs, que exigiria novas usinas de carvão e gás para capturar 90% das emissões. Embora esses mandatos sejam raros devido à resistência política, eles representam a forma mais direta de intervenção política.

Incentivos financeiros: Subvenções, Créditos fiscais e Subvenções

Mesmo com fortes sinais regulatórios, os altos custos iniciais de projetos de captura de carbono muitas vezes impedem o investimento.Para superar essa barreira, os governos oferecem uma gama de incentivos financeiros que reduzem o custo efetivo de implantação. Esses incentivos podem ser amplamente categorizados como lado da oferta (suporte ao desenvolvedor de tecnologia) e lado da demanda (suporte ao usuário capturado de CO2).

Créditos fiscais de investimento e subvenções directas

O exemplo mais proeminente é o crédito fiscal US 45Q, originalmente promulgado em 2008 e significativamente expandido ao abrigo da Lei de Redução da Inflação de 2022. O 45Q fornece um crédito fiscal por tonelada para o CO2 capturado que é armazenado em formações geológicas ou utilizado em produtos como concreto ou produtos químicos. Para o carbono armazenado em aquíferos salinos, o crédito agora é de até US$ 85 por tonelada – o suficiente para tornar muitos projetos de captura rentáveis mesmo sem preços adicionais de carbono. O crédito é neutro em tecnologia e pode ser reivindicado por 12 anos após o início da operação de uma instalação, proporcionando certeza de receita a longo prazo. Subvenções diretas, como o Fundo de Infraestrutura CCS de 1 bilhão de libras ou o crédito fiscal de US$ 8 bilhões do governo federal canadense, servem a um propósito semelhante, desrisco de custos iniciais de construção.

Tarifas de alimentação e contratos para a diferença

Alguns governos estão experimentando modelos de tarifas de alimentação (FIT) para captura de carbono, onde o governo garante um preço fixo por tonelada de CO2 capturado.O Acordo de Energia Despachante do Reino Unido (DPA) para usinas de gás equipadas com CCS opera em um princípio semelhante, garantindo um preço mínimo para a eletricidade de baixo carbono. Esses mecanismos garantem que, mesmo que os preços do carbono flutuem, os desenvolvedores de projetos podem contar com um fluxo de receita estável. Contratos de Diferença (CfDs) trabalham pagando a diferença entre um preço de greve negociado e o preço de mercado do carbono, fornecendo efetivamente um preço de baixo preço que torna a captura economicamente viável.

Subsídios para infra-estruturas de transporte e armazenamento de CO2

A captura de carbono requer não apenas equipamentos de captura, mas também pipelines, estações de compressão e poços de armazenamento. Muitos governos subsidiam esta infraestrutura compartilhada para evitar o problema "chicken-and-egg" onde nenhuma empresa constrói um gasoduto sem múltiplas fontes de captura, e nenhuma fonte investe sem um pipeline. Projeto Northern Lights da Noruega, uma empresa conjunta entre Equinor, Shell e TotalEnergies, recebeu apoio substancial do governo para desenvolver o transporte e a infraestrutura de armazenamento de CO2 de acesso aberto. A iniciativa do Departamento de Energia do Carbon Storage Assurance Facility Enterprise (CarbonSAFE) dos EUA financia a caracterização de potenciais locais de armazenamento para reduzir a incerteza geológica.

Mecanismos de Mercado: Preços de Carbono, Negociação e Créditos de Base

Além da regulação direta e dos incentivos, os governos criam mecanismos de mercado que permitem a captura de carbono para gerar valor financeiro, colocando um preço nas emissões de carbono ou recompensando reduções de emissões verificadas, transformando a captura de um centro de custos em uma atividade geradora de receita.

Impostos sobre o Carbono

Os impostos sobre o carbono impõem uma taxa direta a cada tonelada de CO2 emitida, criando um incentivo financeiro imediato para reduzir as emissões. O imposto sobre o carbono da Suécia, que excede os €120 por tonelada, está entre os mais altos do mundo e tem sido um dos principais motores para a adoção da CCS nos setores de cimento e resíduos para energia. A Finlândia e a Noruega também têm altos impostos sobre o carbono que tornam a captura econômica. A eficácia de um imposto sobre o carbono depende de seu nível, âmbito e se as isenções se aplicam às indústrias com forte intensidade energética – uma questão controversa que os decisores políticos devem navegar.

Normas de baixo teor de carbono (LCFS)

Esses padrões criam um mercado de créditos de carbono ao definir uma meta de intensidade de carbono em declínio para combustíveis de transporte. Os fornecedores de combustível que excedem o alvo geram créditos que podem ser vendidos para aqueles que não têm capacidade para serem vendidos. A captura de carbono em usinas de etanol, por exemplo, gera etanol de baixo carbono que ganha créditos de alto valor sob o LCFS da Califórnia. Isto financiou diretamente a construção de vários sistemas de captura de carbono em larga escala em instalações de etanol de milho no Centro-Oeste dos Estados Unidos, incluindo o projeto de captura e armazenamento de carbono industrial Illinois. O modelo LCFS foi replicado em Oregon, Colúmbia Britânica, e está sendo considerado em outras jurisdições.

Créditos de remoção de carbono e mercados voluntários

Um desenvolvimento mais recente é a criação de créditos de remoção de carbono especificamente para captura direta de ar (DAC) e bioenergia com CCS (BECCS). Empresas como Microsoft e Stripe estão comprando créditos de remoção de alta qualidade a preços superiores a 500 dólares por tonelada, criando um mercado voluntário que os governos estão começando a codificar. O programa DAC Hubs do Departamento de Energia dos EUA $ 3,5 bilhões visa explicitamente comprar créditos de remoção de instalações DAC, enquanto o Quadro de Certificação de Remoção de Carbono proposto pela UE criaria padrões regulamentados para certificação de remoção permanente. Esses mecanismos são críticos para atingir metas líquida-zero porque eles podem abordar emissões residuais de setores como aviação e agricultura que são difíceis de de descarbonizar.

O desafio da incerteza política

Embora políticas de apoio possam acelerar a adoção, a instabilidade política pode prejudicar severamente o investimento na captura de carbono. A natureza intensiva em capital de projetos da CCU significa que os investidores exigem certeza política ao longo de 15-30 anos horizontes para comprometer recursos.Quando os governos mudam os preços do carbono, os créditos fiscais de pôr-do-sol, ou alteram os requisitos regulamentares, imprevisivelmente, os projetos tornam-se mais arriscados e os custos de capital aumentam.

Estudo de caso: A desaceleração sob a administração Trump

Nos Estados Unidos, a revisão fiscal de 2017 inicialmente criou incerteza sobre o futuro do crédito 45Q, embora tenha sido preservada. Mais amplamente, o retorno da administração Trump do Plano de Energia Limpa e a retirada do Acordo de Paris enviou um sinal de que a política climática federal não era confiável. Vários projetos planejados da CCS foram atrasados ou cancelados durante este período, incluindo a instalação de energia do Condado de Kemper. O rebote sob a Lei de Redução da Inflação demonstra quão rapidamente o sentimento pode mudar com sinais de política estável e de longo prazo.

A importância da paternidade e da retroatividade

Para atenuar a incerteza, muitas políticas incluem disposições de "avô-patrocinador" que bloqueiam os incentivos para projetos existentes, mesmo que as regras futuras mudem.O RCLE-UE, por exemplo, garante licenças de emissão gratuitas para certas instalações ao abrigo das suas disposições de fuga de carbono. Da mesma forma, o crédito fiscal 45Q está disponível para projetos que começam a construção antes de 2033, garantindo um longo horizonte para o planejamento.Os decisores políticos devem ter cuidado para não alterar as regras retroactivamente, uma vez que isso destrói a confiança e congela o investimento.

Coordenação Internacional e Ajustes nas Fronteiras de Carbono

A incerteza política também decorre do risco de fuga de carbono, em que as indústrias se deslocam para jurisdições com políticas climáticas mais fracas, fazendo com que as emissões mudem em vez de diminuir.Para resolver isso, a UE implementou o Mecanismo de Ajustamento à Fronteira de Carbono (CBAM), que impõe um preço de carbono sobre os bens importados equivalente ao que os produtores nacionais pagam no âmbito do RCLE-UE.Isso cria um campo de jogo igual e reduz o incentivo à externalização das emissões. Da mesma forma, os EUA propuseram regimes de ajustamento nas fronteiras que exigiriam que os bens industriais importados cumprissem os padrões de intensidade de carbono ou pagassem uma taxa.

Estudos de Casos Internacionais: Política na Prática

Examinar países específicos revela como diferentes misturas de políticas afetam a implantação da captura de carbono e como os contextos políticos e econômicos moldam os resultados.

Noruega: O pioneiro da política CCS

O sucesso da Noruega com a captura de carbono está enraizado em décadas de apoio político consistente e um alto imposto sobre o carbono. O projeto Sleipner, que começou a armazenar CO2 da produção de gás natural em 1996, foi impulsionado por um imposto sobre o carbono que fez a injeção mais barata do que pagar a taxa. O governo da Noruega financiou mais tarde o Centro Tecnológico Mongstad, uma instalação de teste para tecnologias de captura, e forneceu US$ 2 bilhões para o projeto Northern Lights CCS. A combinação de um preço previsível de carbono (mais de € 70 por tonelada), financiamento direto de infraestrutura e uma vontade de experimentar tornou a Noruega líder global. As políticas do país também se beneficiaram de um forte apoio público para a proteção ambiental e uma indústria petrolífera com profundo conhecimento geológico.

Canadá: Sinergias Federais e Provinciais

O cenário do Canadá para a captura de carbono é complexo porque as províncias têm jurisdição primária sobre recursos naturais, enquanto o governo federal estabelece metas climáticas nacionais. Alberta, lar das areias petrolíferas, implementou um sistema de Inovação e Redução de Emissões de Tecnologia (TIER) que efetivamente coloca um preço sobre o carbono industrial, com receitas usadas para financiar a pesquisa do CCUS. O crédito fiscal de investimento do governo federal para o CCUS, anunciado em 2022, fornece até 50% dos custos de capital elegíveis para equipamentos de captura. No entanto, o Canadá também tem enfrentado atritos políticos – o sistema de preços de carbono de primeira linha federal tem sido desafiado nos tribunais, e os limites de emissões de areias petrolíferas propostos criaram incertezas. Apesar disso, o projeto Quest CCS na refinaria de Shell Scotford tem sido operado desde 2015, apoiado por incentivos tanto de Alberta quanto federais, demonstrando que a coordenação de políticas multinível é possível.

Reino Unido: O Poder dos Aglomerados CCS

A Grã-Bretanha adotou uma abordagem baseada em clusters para a política de captura de carbono, designando quatro clusters industriais que receberão financiamento do governo para desenvolver a infraestrutura compartilhada de CCS. O processo de sequenciação de clusters, lançado em 2021, fornece financiamento contestável para projetos de captura, transporte e armazenamento dentro desses clusters. O cluster da costa leste, liderado pela BP e Equinor, está recebendo £20 bilhões de apoio do governo ao longo de 25 anos através de Contratos para Diferenças. A política do Reino Unido também inclui um Mercado de Capacidade para usinas elétricas equipadas com CCS, garantindo que eles possam gerar receita mesmo quando não estiverem funcionando. Essa abordagem integrada evita o problema da infraestrutura oca e incentiva a colaboração entre setores – poder, aço, cimento, hidrogênio – dentro de uma região geográfica.A Estratégia Net Zero explicitamente exige pelo menos 20-30 MtCO2 por ano de captura até 2035, apoiada por quadros de habilitação regulatória.

China: Ambição com aberturas de implementação conduzidas pelo Estado

A China, o maior emissor do mundo, integrou o CCUS em suas estratégias climáticas nacionais, incluindo o 14o Plano de Cinco Anos e os objetivos de "carbono duplo" de atingir as emissões máximas até 2030 e alcançar a neutralidade do carbono em 2060. O governo financiou vários grandes projetos de demonstração, como o projeto CO2-EOR de campo petrolífero CNPC Jilin e a demonstração CCS de Shenhua Ordos. No entanto, a abordagem da China depende fortemente de empresas estatais e carece de um preço nacional de carbono que faria a captura econômica. O Regime Nacional de Comércio de Emissões, lançado em 2021, cobre inicialmente apenas o setor de energia com licenças gratuitas, proporcionando pouco incentivo ao investimento do CCUS. A incerteza política na China é em parte devido ao sistema de planejamento de topo para baixo, onde as diretrizes podem mudar com as prioridades políticas. Ainda assim, a escala da China significa que mesmo pequenas mudanças políticas podem ter impacto enorme – se o governo mandatar a captura de carbono em novas usinas de carvão, poderia ser o maior impulsionador da implantação global do CCS.

Cooperação internacional e partilha de conhecimentos

A captura de carbono é um desafio global que beneficia de estruturas de aprendizagem e cooperação de políticas transfronteiriças. Organizações internacionais como a Agência Internacional de Energia (AIA), o Instituto Global CCS e a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (UNFCCC) facilitam o intercâmbio de melhores práticas e o desenvolvimento de normas harmonizadas.

O Acordo de Paris e o artigo 6o

O artigo 6.o do Acordo de Paris permite que os países utilizem créditos de carbono gerados por projetos de redução de emissões de um país para cumprir os objetivos de outro, o que pode criar um mercado global de créditos de captura de carbono, em particular para captura direta de ar e BECCS, que removem o CO2 da atmosfera. No entanto, os progressos nas regras do artigo 6.o foram lentos e as preocupações com a dupla contagem e integridade ambiental permanecem.O Pacto Climático de Glasgow (COP26) estabeleceu um quadro para o comércio bilateral, e os primeiros projetos-piloto deverão começar em meados dos anos 2020.Para a captura de carbono beneficiar, metodologias claras para quantificar o CO2 capturado e armazenado serão essenciais.

Iniciativas Ministeriais e de Energia Limpa

Coalizões voluntárias como o Grupo de Ação para Captura, Utilização e Armazenamento de Carbono, sob o Ministerial de Energia Limpa, reúnem governos, indústria e pesquisadores para compartilhar dados sobre custos, capacidade de armazenamento e efetividade de políticas.A Iniciativa CCUS, liderada pelos EUA, oferece um fórum para discutir a harmonização regulatória, como o desenvolvimento de padrões comuns para injeção de CO2 que permitam ou desenvolvam metodologias de crédito para o transporte de gasodutos de CO2 transfronteiriços. Essas iniciativas são particularmente importantes para evitar uma patchwork de regulamentações nacionais incompatíveis que possam impedir o desenvolvimento de uma indústria global de CCS.

Perspectiva futura: Fortalecer as políticas para Net-Zero

À medida que as metas climáticas se tornam mais rigorosas, as políticas governamentais devem se tornar mais abrangentes e ambiciosas.O cenário Net Zero da IEA até 2050 exige que a capacidade global de captura de carbono atinja 7,6 gigatons por ano até 2050, passando de cerca de 40 milhões de toneladas em 2023, um aumento de 190 vezes.

Expandir os Fluxos de Receita para Captura

Algumas políticas futuras provavelmente combinarão preços elevados de carbono, taxas de captura mandatadas em grandes fontes industriais e créditos fiscais expandidos para armazenamento geológico e utilização. Alguns economistas argumentam por uma obrigação de reaver carbono, exigindo que os produtores de combustíveis fósseis capturem e armazenem uma proporção crescente do CO2 incorporado em seus produtos.O Comitê de Mudanças Climáticas do Reino Unido recomendou a fixação de uma obrigação de armazenamento obrigatória para todos os CO2 de novas instalações de combustão.Estas políticas garantiriam que o custo de captura seja suportado por aqueles que geram as emissões, alinhado com o princípio do poluidor-pagador.

Regulando as tubagens de CO2 e as licenças de armazenamento

Como escalas de captura de carbono, os governos terão de acelerar a autorização para o transporte de CO2 e a infraestrutura de armazenamento.O programa de licença de classe VI da EPA dos EUA foi criticado por longos períodos de aprovação (3-5 anos), embora as mudanças recentes de regras se destinem a simplificar o processo.A proposta da UE Net-Zero Industry Act designaria a CCU como uma tecnologia estratégica net-zero e exigiria que os Estados membros completassem as avaliações do local de armazenamento até 2025.Direitos de propriedade claros para o espaço de poros, quadros de responsabilidade para o CO2 armazenado e mecanismos de gestão de longo prazo serão necessários para atrair investimentos privados em capacidade de armazenamento.

Integrar o CCU na Política Industrial mais Ampla

A estratégia da UE para a gestão do carbono industrial, publicada em 2023, é um passo nesse sentido, ligando a implantação do sistema CCUS à produção de hidrogénio e aos objectivos de economia circular de carbono.

Abordar a Justiça Social e Ambiental

As políticas futuras também devem abordar preocupações sobre a aceitabilidade social do armazenamento de carbono, particularmente no que diz respeito a vazamentos potenciais, uso do solo e impacto comunitário. Alguns grupos ambientais se opõem à CCS como distração da implantação de energias renováveis. Os formuladores de políticas terão de envolver as comunidades precocemente, garantir monitoramento e verificação robustos e, sempre que possível, localizar armazenamento em áreas com informações geológicas existentes e mínima pegada superficial.As iniciativas do Departamento de Justiça Ambiental dos EUA para projetos CCS são um modelo para incluir considerações de equidade em localização de projetos e compartilhamento de benefícios.

Conclusão: O papel decisivo da política

A adoção de soluções de captura de carbono não é determinada apenas pela tecnologia ou forças de mercado.As políticas governamentais são o motor fundamental que molda os incentivos econômicos, reduz os riscos e define os mandatos legais que as empresas exigem para investir no CCUS.Do alto imposto de carbono da Noruega para o crédito 45Q dos Estados Unidos e a contratação baseada em clusters do Reino Unido, cada jurisdição demonstra que quadros políticos de apoio, estável e bem desenhados são essenciais para acelerar a implantação.Por outro lado, incerteza política, preços de carbono fracos e regulamentos fragmentados podem parar o progresso, deixando as emissões sem controle.

Olhando para o futuro, a comunidade global precisará de políticas mais fortes e coordenadas para cumprir metas ambiciosas de net-zero, incluindo aumentar os preços do carbono, expandir os subsídios à infraestrutura, criar mercados para a remoção de carbono e garantir que as políticas sejam resilientes às mudanças políticas. À medida que a urgência climática aumenta, os governos devem tratar a captura de carbono não como uma estratégia opcional, mas como um componente integral de uma abrangente ferramenta de política climática. A próxima década determinará se o momento atual pode se traduzir na implantação de captura de carbono em larga escala necessária para estabilizar o clima.

Para mais informações, consultar o relatório da IEA sobre Transições de Energia Limpa , o relatório do Global CCS Institute sobre o estado global do CCS , e o da análise da política versus tecnologia do Fórum Económico Mundial no CCUS. O relatório especial da IPCC sobre o aquecimento global de 1,5°C[ também salienta a necessidade de remoção de carbono, juntamente com cortes de emissões profundas. O cuidadoso desenho das políticas futuras determinará se estas tecnologias cumprem o seu potencial como ferramentas críticas na luta contra as alterações climáticas.