La Genèse du Canada : les ambitions nucléaires et la naissance de CANDU

La création de 1946 de la Commission de contrôle de l'énergie atomique (CCEA) a fait connaître une intention réglementaire précoce, tandis que les Laboratoires de Chalk River du Conseil national de recherches du Canada sont devenus le berceau de la physique des réacteurs. Les réacteurs de recherche NRX et NRU, qui étaient alors des installations de classe mondiale, fournissaient des capacités d'irradiation et des données de physique des neutrons qui sous-tendraient un concept de réacteur distinct au Canada. Face à l'absence de capacité nationale d'enrichissement et à la volonté d'indépendance énergétique, les scientifiques et les décideurs canadiens se dirigeaient vers un réacteur qui pourrait fonctionner sur de l'uranium naturel, nécessitant un modérateur et un liquide de refroidissement à eau lourde.

L'étape décisive est survenue en 1952 lorsque le gouvernement fédéral a établi Atomic Energy of Canada Limited (AECL) en tant que société d'État. EACL a été chargé de faire progresser la science nucléaire et de commercialiser le concept de réacteur à eau lourde.Ce véhicule institutionnel a permis aux marchés privés de faire des investissements patients à long terme.La conception du CANDU, affinée grâce à des prototypes comme le réacteur NPD (Nuclear Power Demonstration) à Rolphton (Ontario) et la station Douglas Point, est née d'une politique délibérée d'itération de l'ingénierie financée par l'État.Sans la volonté des gouvernements successifs d'absorber les incertitudes de coûts et les revers techniques, le CANDU commercial n'a peut-être jamais mûri.

Investissements directs du gouvernement et soutien institutionnel soutenu

Au-delà du financement opérationnel d'EACL, les gouvernements fédéral et provincial ont canalisé des capitaux importants vers le déploiement du CANDU.La première station à unités multiples, Pickering A, a été construite par Ontario Hydro, une société d'État provinciale, avec un appui technique du gouvernement fédéral. Cet alignement fédéral-provincial a été un levier stratégique essentiel : Ottawa a fourni des compétences en R-D, en sûreté et en exportation, tandis que l'Ontario, et plus tard d'autres provinces, ont financé des projets d'infrastructure à taux fixe.

Même lorsque l'économie nucléaire semblait incertaine, comme les chocs pétroliers et les excédents énergétiques subséquents des années 1980, le financement de la recherche sur les CANDU a persisté grâce aux crédits parlementaires d'EACL. Cette mesure a permis d'isoler la technologie des fluctuations à court terme du marché, ce qui a permis d'améliorer progressivement les marchés internationaux, comme le CANDU-6 et le CANDU-9, et de préparer les marchés internationaux. Le gouvernement a démontré qu'il était essentiel de maintenir les dépenses de R-D en raison des ralentissements pour maintenir l'expertise nucléaire canadienne intacte pendant que les concurrents d'autres pays reculaient.

Production d'eau lourde : une infrastructure industrielle à l'appui des politiques

L'usine d'eau lourde de Bruce en Ontario, construite dans les années 1970 par Ontario Hydro, était un investissement provincial de la Couronne qui produisait de l'oxyde de deutérium pour les réacteurs nationaux et les exportations. Le gouvernement fédéral a également subventionné la production d'eau lourde par l'entremise d'EACL, en vertu de laquelle il a souscrit un stock stratégique qui a isolé les opérations de CANDU des pénuries de marché. Cette politique de sécurité d'approvisionnement intégrée verticalement, de l'extraction de l'uranium à la fabrication de combustible à la production d'eau lourde, a donné aux importateurs la confiance que le Canada pourrait fournir un soutien complet au cycle du combustible.

Le cadre réglementaire : bâtir la confiance du public et favoriser une innovation sécuritaire

La Commission de contrôle de l'énergie atomique et son successeur, la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN)[, ont fourni un processus transparent de délivrance de permis qui rassure l'opinion publique nationale et les acheteurs étrangers. La Loi sur la responsabilité nucléaire, adoptée pour la première fois en 1970 et mise à jour périodiquement, définit les cadres de rémunération en cas d'accident improbable, réduisant ainsi les risques politiques et permettant l'investissement dans les services publics.

La décision du gouvernement de séparer les fonctions réglementaires du rôle de promotion d'EACL, qui a pris fin au cours des décennies, était essentielle. Dans les années 1990, la CCSN exploitait de façon indépendante de l'industrie qu'elle régulait, un modèle de gouvernance qui a accru la crédibilité internationale. Lorsque des réacteurs CANDU étaient offerts à l'exportation, l'existence d'un organisme national de réglementation mature et reconnu à l'échelle internationale a simplifié les négociations bilatérales et a rassuré les pays importateurs que la technologie satisfaisait à des normes de sécurité canadiennes rigoureuses.

Politique internationale de coopération nucléaire et de promotion des exportations

Les gouvernements canadiens ont activement appuyé les exportations de CANDU au moyen d'instruments diplomatiques, financiers et stratégiques. La pierre angulaire de cet effort était une position de principe en matière de non-prolifération : le Canada a exigé des accords bilatéraux de sauvegarde et, après les essais nucléaires indiens de 1974, des garanties intégrales sur toutes les installations nucléaires des États bénéficiaires. Bien que cela ait limité le marché aux pays qui voulaient renoncer aux programmes d'armes nucléaires, il a aussi placé CANDU comme une technologie propre à des pays qui cherchent à obtenir une légitimité internationale.

Exportation et développement Canada (EDC) a offert des formules de financement concurrentiel et des garanties de prêts qui ont rendu les soumissions CANDU attrayantes par rapport aux fournisseurs des États-Unis, de la France ou de la Russie. Pour les réacteurs CANDU-6 vendus à la Corée du Sud (unités de Wolsong), à la Roumanie (Cernavoda), à l'Argentine (Embalse) et à la Chine (phase III de Qinshan), des accords intergouvernementaux ont ouvert la voie au transfert de technologie, à la formation de la main-d'oeuvre locale et aux arrangements à long terme en matière d'approvisionnement en carburant. Dans chaque cas, les ambassadeurs et les délégués commerciaux canadiens ont activement défendu l'accord sur les réacteurs, souvent en obtenant un soutien politique de haut niveau qui a permis de faire passer la transaction au-delà d'une négociation purement commerciale.

Le rôle du groupe des propriétaires du CANDU dans la coordination des politiques

Un mécanisme de politique indirect mais important a été la création du Groupe des propriétaires de CANDU (COG) en 1984, qui a réuni des services publics nationaux et internationaux exploitant des réacteurs CANDU. Bien que ce ne soit pas un organisme gouvernemental, la création de COG , a été encouragée par EACL et la CCSN comme forum pour partager l'expérience opérationnelle et les données de sécurité. Le gouvernement fédéral a fourni des fonds de démarrage et facilité la collaboration sur la recherche générique, comme les études sur la performance des carburants et la dégradation des matériaux.

Commercialisation, réorganisation des sociétés d'État et propriété provinciale

Le déploiement national des réacteurs CANDU était dirigé par des services publics provinciaux qui agissaient comme instruments de fait de la politique énergétique. Ontario Power Generation (anciennement Ontario Hydro), Hydro-Québec et New Brunswick Power ont construit des stations CANDU à plusieurs unités qui fournissaient de l'électricité à base à grande échelle à faible teneur en carbone. Ces entités provinciales ont pu prioriser la sécurité énergétique à long terme sur le rendement à court terme des investissements, en absorbant le coût de la construction nucléaire à l'avant-garde dans des bases tarifaires réparties sur des décennies. Le gouvernement fédéral a appuyé ce modèle en maintenant la capacité de conception et d'ingénierie d'EACL, créant ainsi un partenariat du secteur public qui a permis d'assurer la participation de trois niveaux du gouvernement.

Cette restructuration a transféré le risque de commercialisation au secteur privé, mais a permis de conserver une infrastructure de laboratoire appartenant au gouvernement, selon un modèle administré par l'entrepreneur. Cette restructuration a été le reflet d'une industrie en pleine maturité où l'État n'avait plus besoin de posséder le principal fournisseur, mais a maintenu une capacité stratégique de R-D, des responsabilités en matière de gestion des déchets et une surveillance réglementaire.

Paysage politique contemporain : prolongement de la vie des réacteurs, objectifs de RSM et objectifs de Net-Zero

Plusieurs stations CANDU sont en train de réaliser des projets d'extension de leur durée de vie – Bruce Power et OPG-S Darlington sont parmi les plus importants investissements en énergie propre au Canada, dont les budgets combinés dépassent 20 milliards de dollars. Ces projets sont régis par la surveillance de la CCSN et appuyés indirectement par des politiques fédérales qui reconnaissent le nucléaire comme une source non émettrice. Le budget fédéral de 2023 prévoit explicitement le crédit d'impôt pour l'investissement dans l'électricité propre, qui comprend l'énergie nucléaire, un signal stratégique qui réduit le coût après impôt des rénovations à forte intensité de capital.

Le Plan d'action canadien sur les RMS[, publié en 2020 et approuvé par les gouvernements fédéral et provinciaux, les services publics et l'industrie, représente la dernière version de l'innovation nucléaire appuyée par le gouvernement. Bien que le Plan d'action canadien sur les RMS soit axé en grande partie sur les concepts avancés de réacteurs à eau légère et à haute température, le plan s'appuie sur les fondements institutionnels et de la chaîne d'approvisionnement établis par CANDU. Le financement fédéral par l'entremise du Fonds d'innovation stratégique et des laboratoires nucléaires canadiens (laboratoires nucléaires canadiennes) continue de favoriser les concepts avancés de réacteurs à eau lourde qui pourraient émerger comme des dérivés CANDU de prochaine génération.

Prix du carbone et compétitivité nucléaire

Le système fédéral de tarification du carbone, instauré en 2019 et renforcé par le Plan de réduction des émissions de 2022, profite directement aux activités du CANDU. En tant que source exempte d'émissions, la production nucléaire évite le coût des prélèvements de carbone ou la nécessité d'acheter des crédits compensatoires.Pour les projets de rénovation, la trajectoire prévue du prix du carbone (qui passe à 170 $CAN par tonne d'ici 2030) améliore la valeur actuelle nette des actifs nucléaires à longue durée de vie par rapport aux solutions de remplacement au gaz. L'analyse des politiques de l'Institut canadien du climat confirme que l'extension de la durée de vie de la capacité nucléaire existante est l'une des voies de décarbonisation profonde les plus économiques.

Défis et adaptation des politiques au cours des décennies

La route n'était pas sans détours. La station de Darlington en Ontario a connu des dépassements de coûts importants au cours de sa construction dans les années 1980 et au début des années 1990, ce qui a déclenché un examen politique intense et un moratoire temporaire sur les nouveaux projets nucléaires dans la province. En réponse, les gouvernements ont exigé des mécanismes de gestion de projet et de partage des risques plus rigoureux, ce qui a mené au modèle de partenariat public-privé plus tard utilisé pour Bruce Power. La gestion des déchets radioactifs est apparue comme un défi politique persistant, ce qui a incité le gouvernement fédéral à adopter la loi de 2002 qui a créé l'Organisation de gestion des déchets nucléaires (OMMN).

Engagement autochtone et licence sociale

La CCSN exige maintenant que les promoteurs de projets mènent des consultations approfondies avec les communautés des Premières nations et des Métis, y compris des ententes sur les retombées et les avantages des projets de rénovation. Pour la rénovation de Darlington, OPG a négocié des ententes avec des groupes autochtones locaux qui comprenaient des objectifs d'emploi, du financement communautaire et une surveillance culturelle. Ces politiques ont ajouté de la complexité et des coûts, mais ont également permis de construire une licence sociale durable. Le processus de sélection des sites de l'OMN pour un dépôt de déchets nucléaires comprend explicitement les connaissances traditionnelles autochtones et la participation fondée sur le consentement, ce qui a créé un précédent mondial pour l'implantation inclusive.

L'acceptation publique a été annoncée et a été déclenchée, sous l'influence d'événements comme l'accident de Fukushima Daiichi en 2011. Le gouvernement canadien a répondu en ordonnant à la CCSN d'examiner les leçons apprises et de prescrire des mesures de sûreté améliorées pour tous les réacteurs en exploitation, y compris des systèmes de puissance de secours et de refroidissement supplémentaires. Ces ajustements stratégiques, tout en ajoutant des coûts, ont renforcé la résilience de l'industrie et la réputation internationale.

L'héritage durable et le potentiel futur de l'innovation nucléaire soutenue par l'État

La technologie CANDU demeure un atout unique au Canada, non seulement un type de réacteur, mais aussi un écosystème de production d'eau lourde, de fabrication de combustible, de fabrication de composants et de services techniques spécialisés. Les politiques gouvernementales ont créé et soutenu cet écosystème par des mesures délibérées : financement de la R-D initiale, développement isolant des pressions à court terme du marché, réglementation crédible, élimination des risques d'exportation et alignement maintenant le nucléaire sur les impératifs climatiques.

La production d'hydrogène à l'aide de l'énergie nucléaire est à l'étude à Ontario Power Generation et les politiques fédérales comme le Règlement sur le combustible propre et la Stratégie canadienne sur l'hydrogène créent une demande. Le budget fédéral de 2024 a ajouté de nouveaux fonds pour l'innovation nucléaire et le développement de la chaîne d'approvisionnement, y compris le soutien à la recherche sur les réacteurs à eau lourde à la LNC. Alors que la prochaine génération de réacteurs, qu'ils soient modérés par des RMR en eau lourde ou entièrement nouveaux, passera du dessin à un prototype, les mêmes instruments de politique qui ont alimenté CANDU seront probablement redéployés : financement public de la R-D, préparation réglementaire, coopération internationale en matière de sûreté et financement stratégique.